Thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về việc tiếp tục sự nghiệp đổi mới, đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước vì mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh", xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, hội nhập khu vực và quốc tế thì việc tăng cường minh bạch hoá, công khai hoá văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nước từ Trung ương đến địa phương là một trong những yêu cầu không thể thiếu. Để thực hiện yêu cầu nêu trên, hoạt động đăng công báo văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định lần đầu tiên trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996. Theo quy định của Luật này, tất cả văn bản quy phạm pháp luật đều phải được đăng Công báo hoặc yết thị, đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước.
Ngày 11/1/2007, Việt Nam chính thức ra nhập Tổ chức thương mại thế giới. Tại điểm 518 Báo cáo của Ban Công tác về việc Việt Nam gia nhập WTO có nội dung: “Đại diện của Việt Nam xác nhận kể từ ngày gia nhập, Chính phủ Việt Nam sẽ thực thi đầy đủ Điều X của Hiệp định GATT 1994, Điều III của Hiệp định GATS và các yêu cầu khác về minh bạch hoá của WTO, kể cả các yêu cầu về thông báo, bình luận trước và công khai. Như vậy, tất cả các luật, quy định, nghị định, quyết định của toà án và các quyết định hành chính mang tính áp dụng chung liên quan đến hoặc ảnh hưởng đến các vấn đề về hải quan, thương mại hàng hoá, dịch vụ, sở hữu trí tuệ và kiểm soát ngoại hối phải được công khai ngay trên Công Báo và không có hiệu lực hoặc được thực thi trước khi văn bản được công bố chính thức, ngoại trừ những quy định, quyết định của toà án và các quyết định hành chính mang tính áp dụng chung và các biện pháp khác có liên quan đến tình trạng khẩn cấp hoặc an ninh quốc gia, hoặc các văn bản mà việc công bố sẽ gây trở ngại đến quá trình thực thi pháp luật. Đại diện của Việt Nam cũng xác nhận rằng kể từ ngày gia nhập, đối với vấn đề (hoặc khía cạnh của một vấn đề) đã được nêu ở trên, Việt Nam sẽ thành lập hoặc chỉ định một xuất bản phẩm hay trang thông tin điện tử (website) chính thức, được dùng để công bố trước khi văn bản có hiệu lực tất cả các quy định, quyết định, sắc lệnh và quyết định hành chính mang tính áp dụng chung liên quan hoặc ảnh hưởng tới vấn đề đó. Các trang tin điện tử (website) hoặc xuất bản phẩm này sẽ được cập nhật thường xuyên, được thông báo cho WTO và cho phép các Thành viên WTO, các cá nhân, hiệp hội và doanh nghiệp có thể tiếp cận”. Triển khai thực hiện cam kết trên, Chính phủ đã ban hành nghị định 100/2010/NĐ-CP ngày 28/9/2010 về Công báo (thay thế cho Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23/3/2004 của Chính phủ về Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam). Nghị định đã quy định cụ thể chức năng của Công báo, nguyên tắc gửi, tiếp nhận, đăng văn bản trên Công báo; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc gửi, tiếp nhận, đăng văn bản trên Công báo. Tiếp đó, ngày 14/5/2016, Chính phủ ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó dành 01 Mục tại Chương VI (từ Điều 82 đến Điều 95) quy định về Công báo (bãi bỏ quy định về Công báo tại Nghị định số 100/2010/NĐ-CP). Đồng thời, để hướng dẫn về hình thức, thể thức, kỹ thuật trình bày ấn phẩm Công báo, ngày 31/3/2017 (khoản 3 Điều 82 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP), Văn phòng Chính phủ đã ban hành Thông tư số 01/2017/TT-VPCP hướng dẫn chi tiết về những nội dung này.
Nhìn chung, trong những năm gần đây hoạt động xuất bản Công báo in và đăng tải văn bản trên Công báo điện tử đã dần đi vào nề nếp, bảo đảm tính chính xác của văn bản được đăng Công báo và thời hạn đăng tải văn bản theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, trong xã hội công nghệ thông tin ngày một phát triển thì Công báo chưa đáp ứng được nhu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân được tiếp cận thông tin pháp lý một cách nhanh chóng, thuận lợi, chính xác. Trước yêu cầu đó, Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/05/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã xác định một trong các giải pháp về xây dựng pháp luật là “hiện đại hoá phương thức và phương tiện xây dựng pháp luật. Khai thác, ứng dụng tối đa thành tựu của khoa học, kỹ thuật, nhất là công nghệ thông tin nhằm đổi mới phương pháp, tiến độ, chất lượng và hiệu quả của quy trình xây dựng pháp luật. Xây dựng và khai thác hiệu quả Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật”.
Thực hiện nghị quyết của Bộ chính trị, ngày 27/8/2010, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1605/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình quốc gia về ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan nhà nước giai đoạn 2011-2015, trong đó giao Bộ Tư pháp xây dựng “Hệ thống thông tin văn bản quy phạm pháp luật thống nhất từ Trung ương đến địa phương”. Ngày 28/5/2015, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 52/2015/NĐ-CP về Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật quy định về xây dựng, quản lý, duy trì, cập nhật, khai thác và sử dụng Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; trách nhiệm của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan nhà nước khác ở Trung ương, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc xây dựng, quản lý, duy trì, cập nhật, khai thác và sử dụng Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Hệ thống này bao gồm Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật và các phân hệ chức năng, tiện ích hỗ trợ công tác xây dựng, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật. Với mục tiêu tăng cường tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật, bảo đảm quyền được thông tin và tiếp cận thông tin của công dân, trong đó có thông tin pháp luật theo quy định của Hiến pháp, Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được xây dựng nhằm mục đích cung cấp chính xác, kịp thời văn bản quy phạm pháp luật phục vụ nhu cầu quản lý nhà nước, phổ biến, giáo dục pháp luật, nghiên cứu, tìm hiểu, áp dụng và thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Như vậy, sau khi Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được xây dựng và đưa vào vận hành thì ở nước ta sẽ tồn tại 02 cơ sở dữ liệu điện tử chính thức về văn bản pháp luật là Công báo điện tử (quy định tại Điều 82 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) và Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật (quy định tại Nghị định 52/2015/NĐ-CP ngày 28/5/2015). Hai cơ sở dữ liệu pháp luật điện tử trên đều do Chính phủ thống nhất quản lý. Theo đó, hoạt động xuất bản Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được giao cho Văn phòng Chính phủ quản lý trong khi Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật được giao cho Bộ Tư pháp quản lý. Bài viết sẽ tập trung làm rõ những điểm khác nhau cơ bản giữa 02 cơ sở dữ liệu điện tử này theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và những văn bản khác có liên quan.
1. Về chức năng của Công báo và Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật
Hoạt động xuất bản, phát hành Công báo tại Việt Nam đã có hơn 60 năm hình thành và phát triển[i]. Trong suốt thời gian đó, Công báo luôn có một nhiệm vụ quan trọng là đăng tải toàn bộ các văn bản pháp luật và trở thành công cụ chính thức của Nhà nước dùng để công bố các văn bản quy phạm pháp luật trong toàn quốc. Chức năng quan trọng này của Công báo đã được khẳng định rõ nét tại Nghị định số 100/2010/NĐ-CP: “Công báo là ấn phẩm thông tin pháp lý chính thức của Nhà nước, do Chính phủ thống nhất quản lý, có chức năng đăng các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành, các điều ước quốc tế đã có hiệu lực đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và các văn bản pháp luật khác theo quy định”. Theo quy định này, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam chỉ có duy nhất một tờ Công báo. Tờ Công báo này được xuất bản, phát hành ở trung ương để đăng tải các văn bản pháp luật do các cơ quan Nhà nước và người có thẩm quyền ở Trung ương ban hành và Công báo cấp tỉnh là ấn phẩm thông tin pháp lý chính thức của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xuất bản, có chức năng công bố các văn bản pháp luật theo quy định của pháp luật.
Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật là tập hợp các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật; được xây dựng nhằm cung cấp chính xác, kịp thời văn bản phục vụ nhu cầu quản lý nhà nước, phổ biến pháp luật, nghiên cứu, tìm hiểu, áp dụng và thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Như vậy, theo các quy định của pháp luật hiện hành, Công báo là ấn phẩm pháp lý chính thức của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Chính phủ thống nhất quản lý; trong khi Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật là tập hợp các văn bản dưới dạng văn bản điện tử do Chính phủ thống nhất quản lý, bao gồm: Cơ sở dữ liệu pháp luật Trung ương và có chức năng chính là tuyên truyền, phổ biến văn bản quy phạm pháp luật và góp phần vào việc đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong các cơ quan nhà nước.
2. Về giá trị pháp lý của văn bản đăng trên Công báo và Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật
Theo quy định tại Điều 150 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan ở trung ương phải được đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước; Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt phải được đăng Công báo cấp tỉnh. So với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì Luật mới bỏ quy định “văn bản quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành”. Tuy nhiên, Luật năm 2015 tiếp tục khẳng định giá trị pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật đăng trên Công báo in và Công báo điện tử là văn bản chính thức và có giá trị như văn bản gốc. Nghĩa là văn bản quy phạm pháp luật đăng trên Công báo  có thể được sử dụng chính thức trong áp dụng và thực thi pháp luật hay làm căn cứ pháp lý để giải quyết các tranh chấp.
Trong khi đó, theo quy định tại  Điều 157 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Điều 4 Nghị định số 52/2015/NĐ-CP thì văn bản được đăng trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật không có giá trị như bản gốc mà chỉ có giá trị sử dụng chính thức trong việc quản lý nhà nước, phổ biến pháp luật, nghiên cứu, tìm hiểu, áp dụng và thi hành pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành thì văn bản đăng trên Công báo có giá trị pháp lý cao hơn so với văn bản đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật.
3. Về các loại văn bản pháp luật đăng Công báo và đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật
Văn bản pháp luật được đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành, Điều ước quốc tế đã có hiệu lực đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh và một số văn bản cá biệt khác như văn bản xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật, văn bản đính chính văn bản quy phạm pháp luật, danh mục văn bản, quy định hết hiệu lực thi hành,… Tương tự, văn bản pháp luật đăng trên Công báo cấp tỉnh ngoài văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành thì còn có các văn bản cá biệt khác (văn bản xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật, văn bản đính chính…) do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành.
Tuy nhiên, theo quy định tại Nghị định số 52/2015/NĐ-CP thì văn bản đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia chỉ gồm văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật.
Như vậy, văn bản pháp luật phải đăng Công báo có phạm vi rộng hơn so với văn bản đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Do đó, có thể thấy rằng Công báo và Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật có tính độc lập nhất định.
4. Về quy trình gửi, tiếp nhận, đăng Công báo và quy trình cập nhật văn bản trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật
Về quy trình gửi, tiếp nhận, đăng Công báo: Theo quy định tại Điều 89 Nghị định 34/2016/NĐ-CP thì trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày văn bản được công bố, thông qua hoặc ký ban hành, cơ quan ban hành văn bản có trách nhiệm gửi văn bản đến Văn phòng Chính phủ/Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để đăng Công báo (riêng đối với Điều ước quốc tế sẽ được thực hiện theo Luật Điều ước quốc tế). Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm tiếp nhận văn bản, đăng Công báo; vào sổ, quản lý, lưu giữ đầy đủ các văn bản gửi đăng Công báo để đối chiếu với văn bản đăng trên Công báo khi cần thiết.
Về quy trình cập nhật văn bản quy phạm pháp luật trên Cơ sở dữ quốc gia về pháp luật: theo quy định tại Điều 13 Nghị định 52/2015/NĐ-CP thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và Thủ trưởng cơ quan nhà nước khác ở Trung ương có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc cập nhật văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành hoặc chủ trì soạn thảo. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc cập nhật văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành.
Như vậy, việc đăng Công báo được giao cho Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Ủy ban nhân dân thống nhất thực hiện. Các cơ quan ban hành văn bản chỉ có trách nhiệm gửi văn bản cần đăng Công báo đến Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Ủy ban nhân dân. Tuy nhiên, việc cập nhật văn bản quy phạm pháp luật trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật thì hoàn toàn do các Bộ, ngành, địa phương tự cập nhật văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành hoặc chủ trì soạn thảo.
Ngoài ra, do hiện nay Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật chưa có đầu mối thống nhất quản lý văn bản gốc, nên nếu xảy ra sai sót ở bản điện tử mà muốn đối chiếu với bản gốc thì phải đến từng Bộ, ngành, địa phương nơi đã tiến hành cập nhật văn bản để so sánh, đối chiếu. Đối với văn bản đăng Công báo thì nếu có sự khác nhau giữa Công báo in và Công báo điện tử thì Công báo in được sử dụng làm căn cứ chính thức. Việc đối chiếu văn bản trong trường hợp có sai sót cũng thuận lợi hơn do cơ quan Công báo còn có chức năng lưu trữ bản gốc văn bản do các cơ quan hữu quan gửi về./.