1. Khái niệm xây dựng pháp luật
Xây dựng pháp luật ở Việt Nam là một quá trình hoạt động vô cùng quan trọng, phức hợp, bao gồm rất nhiều các hoạt động kế tiếp nhau, liên hệ chặt chẽ với nhau, do nhiều tổ chức và cá nhân có vị trí, vai trò, chức năng, quyền hạn khác nhau cùng tiến hành, nhằm chuyển hóa ý chí của Nhà nước, của Nhân dân Việt Nam thành những quy định pháp luật dựa trên những nguyên tắc nhất định và được thể hiện dưới những hình thức pháp lý là văn bản quy phạm pháp luật
[1].
Xây dựng pháp luật là một trong những phương diện hoạt động quan trọng nhất của nhà nước, nhằm mục đích trực tiếp tạo nên các quy phạm pháp luật, sửa đổi, hủy bỏ, bổ sung, hoàn thiện hệ thống các quy phạm để điều chỉnh các quan hệ xã hội đang diễn ra. Đối với bất kỳ nhà nước nào, mặc dù xây dựng pháp luật của mỗi nước đều có những điểm đặc thù, nhưng tất cả đều hướng đến việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống các quy phạm pháp luật thống nhất, đồng bộ, không mâu thuẫn, không chồng chéo. Hoạt động xây dựng pháp luật, xét từ bản chất, không phải là hoạt động hành chính đơn thuần mà đó là hoạt động mang tính sáng tạo, sáng tạo pháp luật. Xét từ bản chất xã hội, xây dựng pháp luật là quá trình chuyển hóa ý chí của nhà nước, của xã hội, của Nhân dân thành các văn bản quy phạm pháp luật là quá trình xác lập các quy tắc xử sự chung bắt buộc đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân.
2. Quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật
2.1. Khái quát quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật
Quản lý nhà nước là hoạt động của các chủ thể mang quyền lực, bằng pháp luật tác động tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện những chức năng nhất định. Hoạt động quản lý mang tính chất quyền lực hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền do pháp luật quy định thực hiện. Mục đích của quản lý nhằm tác động lên quá trình tổ chức và hoạt động làm cho quá trình diễn ra trong khuôn khổ của pháp luật. Theo đó, quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền tác động liên tục, có tổ chức, có chủ đích đến các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xây dựng, ban hành, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật bằng hệ thống luật pháp và bộ máy của mình nhằm điều chỉnh và mục đích để các hoạt động đó diễn ra và phát triển trong khuôn khổ cho phép của pháp luật.
Từ định nghĩa nói trên, có thể thấy hoạt động quản lý về xây dựng pháp luật được thể hiện bao gồm năm thành tố: chủ thể quản lý, khách thể quản lý, mục đích quản lý và công cụ quản lý, cách thức quản lý.
2.2. Chủ thể và nội hàm của hoạt động quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật
Quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật có những đặc điểm: mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ chức cao; có mục tiêu chiến lược, chương trình và kế hoạch thực hiện mục tiêu; có tính chủ động, sáng tạo và linh hoạt trong việc điều hành, phối hợp; có tính liên tục, tính tổ chức, tính thống nhất.
Thành tố quan trọng nhất trong quản lý chính là chủ thể quản lý, quyết định mục đích, cách thức quản lý và lựa chọn công cụ quản lý. Theo nghĩa rộng, quản lý Nhà nước về xây dựng pháp luật được thực hiện thông qua cả ba loại cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp của Nhà nước.Chủ thể của quản lý nhà nước nói chung là các tổ chức hoặc cá nhân trực tiếp tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, như vậy có thể hiểu chủ thể quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật là các tổ chức, cá nhân trực tiếp tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật bao gồm nhiều cơ quan trong hệ thống chính trị, đó là các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các cơ quan có thẩm quyền quản lý các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp dưới của mình như Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Chính phủ (các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân các cấp). Theo nghĩa hẹp, quản lý Nhà nước về xây dựng pháp luật được hiểu như hoạt động quản lý có tính chất Nhà nước nhằm xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật được thực hiện bởi cơ quan hành pháp (Chính phủ). Chủ thể quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật là rất rộng, tuy nhiên ở đây xin chỉ đề cập tới thẩm quyền của chủ thể quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật là Bộ Tư pháp, ngành Tư pháp.
Muốn tác động liên tục, có tổ chức, có chủ đích, chủ thể quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật phải thực hiện năm khâu quan trọng là: lập kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo triển khai kế hoạch, điều chỉnh kế hoạch cho phù hợp với thực tiễn, kiểm tra, kiểm soát, đánh giá việc thực hiện các kế hoạch đã đề ra. Như vậy, nội hàm của công tác quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật bao gồm các hoạt động: xây dựng thể chế về xây dựng pháp luật, tổ chức thi hành các chính sách và pháp luật về xây dựng pháp luật, xây dựng và thực thi các Chiến lược, kế hoạch trong điều hành việc xây dựng pháp luật, sắp xếp, bố trí nhân lực trong xây dựng pháp luật, phối hợp hoạt động trong quản lý, tổ chức sử dụng các nguồn tài chính; kiểm tra, tổng kết, đánh giá và khen thưởng kỷ luật trong xây dựng pháp luật.
Hoạt động quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật có vai trò vô cùng quan trọng, nhằm mục đích để các văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng một cách đúng hướng, phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính đồng bộ thống nhất với hệ thống pháp luật và tính khả thi, và đảm bảo tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên và mục đích cao nhất để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm xây dựng Nhà nước Pháp quyền, quản lý nhà nước, xã hội bằng pháp luật. Nếu không quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật thì việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật sẽ không phát triển theo mục đích đã đề ra của Đảng, Nhà nước mà sẽ phát triển một cách tự do, phá vỡ hệ thống của nền kinh tế, xã hội, vì Pháp luật là kiến trúc thượng tầng quyết định cơ sở hạ tầng.
Quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật là sự kết hợp của quản lý nhà nước theo ngành và theo lãnh thổ hay còn được gọi là song trùng trực thuộc đảm bảo kết hợp tốt nhất sự lãnh đạo tập trung theo ngành với quyền quản lý tổng thể của địa phương. Cụ thể hoạt động xây dựng pháp luật của ngành Tư pháp hiện được Bộ Tư pháp quản lý ở Trung ương, các Sở Tư pháp quản lý ở các địa phương, cụ thể là 63 Sở Tư pháp tại 63 tỉnh. Đầu mối giúp Bộ Tư pháp quản lý công tác xây dựng pháp luật tại các Bộ, ngành là các Vụ pháp chế, Ban pháp chế. Mối quan hệ quản lý hai chiều tạo điều kiện phát huy dân chủ, thế mạnh của địa phương, của Bộ ngành mình để hoàn thành nhiệm vụ mà cấp trên đã giao phó và nhằm đảm bảo sự thống nhất giữa lợi ích chung của cả nước với lợi ích của địa phương, giữa lợi ích của ngành với lợi ích của từng lĩnh vực mà các Bộ, ngành quản lý.
Đối với các Sở Tư pháp và các tổ chức pháp chế tại các bộ, ngành chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân cùng cấp, và các Bộ ngành trực tiếp quản lý đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của Bộ Tư pháp. Do đó, Các Sở Tư pháp và Tổ chức pháp chế vừa phải phục tùng vừa phải làm chủ, tính chủ động sáng tạo rất cao của địa phương, của bộ, ngành mình; vừa phục tùng và bảo đảm lợi ích chung của Nhà nước, vừa bảo đảm lợi ích của địa phương, bộ ngành mình; hai mặt kết hợp hài hòa trong cùng một thể thống nhất. Việc phân cấp quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật hiện nay nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật, đảm bảo hệ thống pháp luật được thống nhất và đồng bộ.
3. Công cụ, cách thức quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật của Bộ Tư pháp
3.1. Các chủ trương, đường lối của Đảng liên quan đến công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật
- Xuất phát từ nhận định, đánh giá đúng đắn về các điểm nghẽn cản trở sự phát triển đất nước giai đoạn 2005 - 2010, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011- 2020, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X tại Đại hội XI cũng đã xác định nhiệm vụ hoàn thiện thể chế là một trong ba đột phá chiến lược để phát triển, với nội dung “
Hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính”.
Sau gần hai mươi năm tiến hành sự nghiệp đổi mới, dưới sự lãnh đạo của Đảng, công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đã có những tiến bộ quan trọng. Quy trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật được đổi mới. Nhiều bộ luật, luật, pháp lệnh được ban hành đã tạo khuôn khổ pháp lý ngày càng hoàn chỉnh hơn để Nhà nước quản lý bằng pháp luật trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại. Tuy nhiên, nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện. Tiến độ xây dựng luật và pháp lệnh còn chậm, chất lượng các văn bản pháp luật chưa cao. Nguyên nhân của những yếu kém nêu trên là do chưa hoạch định được một chương trình xây dựng pháp luật toàn diện, tổng thể, có tầm nhìn chiến lược. Để khắc phục tình trạng trên, đáp ứng các yêu cầu, nhiệm vụ của thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, việc Bộ Chính trị ban hành Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật từ nay đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 là một đòi hỏi cấp bách.
Nhu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, với xu hướng đi vào chiều sâu điều chỉnh các quan hệ phức tạp của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền; trọng tâm của công tác pháp luật là nâng cao hiệu quả, hiệu lực trong tổ chức thi hành pháp luật, phát hiện và xử lý nghiêm minh, kip thời các hành vi vi phạm, cản trở sự phát triển của đất nước... những yếu tố này sẽ tác động mạnh mẽ đến vị trí, vai trò của Bộ Tư pháp trong công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật. Bộ Tư pháp là cơ quan đầu mối của Chính phủ thực hiện việc theo dõi, đôn đốc các Bộ, ngành, địa phương thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 và thời gian qua Bộ Tư pháp đã làm rất tốt nhiệm vụ Tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 05 năm 2005 và đã có Báo cáo của ban cán sự Đảng Chính phủ Tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 gửi Ban Chỉ đạo tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW.
3.2. Quy định pháp luật về công tác quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật
Kể từ khi được thành lập năm 1945, giải thể rồi tái thành lập, cùng với quá trình phát triển thăng trầm của đất nước, Bộ Tư pháp luôn thể hiện được vai trò quan trọng của mình trong công tác quản lý nhà nước về hoạt động xây dựng pháp luật. Hoạt động quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật là một trong những chức năng cơ bản của Bộ Tư pháp đã được ghi nhận ngay tại văn bản pháp lý đầu tiên đánh dấu sự tái lập Bộ Tư pháp đó là Nghị định số 143/HĐBT ngày 22/11/1981 của Hội đồng Bộ trưởng quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức Bộ Tư pháp. Có thể nói, bằng các quy định cụ thể về chức năng nhiệm vụ cũng như cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp trong lĩnh vực xây dựng pháp luật, Nghị định số 143/HĐBT ngày 22/11/1981 là một cột mốc lịch sử, tạo lập cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật của Bộ Tư pháp.
Tất cả các văn bản pháp luật quy định về vị trí pháp lý của Bộ Tư pháp từ trước đến nay, trừ văn bản đầu tiên (Nghị định số 37 ngày 01/12/1945) đều quy định Bộ Tư pháp có chức năng giúp Chính phủ quản lý công tác xây dựng pháp luật. Đặc biệt, trong giai đoạn hiện nay, trước yêu cầu đẩy mạnh cải cách tư pháp, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế sâu rộng, vai trò của Bộ Tư pháp trong quản lý công tác xây dựng pháp luật ngày càng được mở rộng và tăng cường. Với vị trí là một cơ quan của Chính phủ, Bộ Tư pháp có nhiệm vụ tương tự như của các bộ khác trong công tác xây dựng văn bản pháp luật, đó là chủ trì soạn thảo các luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và thông tư của Bộ trưởng. Bên cạnh đó, thực hiện chức năng, nhiệm vụ là cơ quan “gác cổng” giúp Chính phủ quản lý công tác xây dựng pháp luật của các Bộ, ngành, địa phương. Chức năng này của Bộ Tư pháp tiếp tục được quy định rõ tại nghị định số 96/2017/NĐ-CP ngày 16/8/2017 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp. Cụ thể như sau:
“5. Về công tác xây dựng pháp luật:
a) Trình Chính phủ dự thảo chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật;
b) Thẩm định, tham gia xây dựng, góp ý đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình và đề nghị xây dựng nghị định; lập đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đối với các vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ; dự kiến cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp soạn thảo dự án luật, pháp lệnh trình Thủ tướng Chính phủ quyết định;
c) Thẩm định, tham gia xây dựng, góp ý dự án, dự thảo văn bản theo quy định của pháp luật;
d) Chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ chuẩn bị ý kiến của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình và ý kiến của Chính phủ đối với kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội theo quy định của pháp luật; chuẩn bị ý kiến của Chính phủ đối với dự án luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ;
đ) Lập danh mục văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước trình Thủ tướng Chính phủ quyết định; thông báo cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) về danh mục các nội dung giao cho địa phương quy định chi tiết;
e) Hướng dẫn, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra công tác xây dựng pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương theo quy định của pháp luật.”
So với nhiệm vụ quyền hạn quản lý công tác xây dựng pháp luật được quy định tại Nghị định số 22/2013/NĐ-CP ngày 13/3/2013 thì Bộ Tư pháp được giao thêm hai nhiệm vụ, đó là chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ chuẩn bị ý kiến của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình và ý kiến của Chính phủ đối với kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội theo quy định của pháp luật; chuẩn bị ý kiến của Chính phủ đối với dự án luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ và lập danh mục văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước trình Thủ tướng Chính phủ quyết định; thông báo cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) về danh mục các nội dung giao cho địa phương quy định chi tiết và lập danh mục văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước trình Thủ tướng Chính phủ quyết định; thông báo cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về danh mục các nội dung giao cho địa phương quy định chi tiết.
Cùng với Nghị định số 96/2017/NĐ-CP ngày 16/8/2017 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp, vai trò của Bộ Tư pháp trong quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật được khẳng định rõ nét thông qua các quy định trong các luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật và mới nhất và đầy đủ nhất là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Đây là căn cứ pháp lý quan trọng khẳng định vai trò, trách nhiệm cũng như tạo cơ sở pháp lý để Bộ Tư pháp thực hiện hiệu quả hơn chức năng giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật ở thời điểm hiện tại và trong thời gian tới.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tư pháp trong công tác quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 9 và có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016 (sau đây gọi là Luật năm 2015). Với tính chất là một “Luật về làm luật”, Luật năm 2015 là một đạo luật rất quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam.
Bên cạnh việc kế thừa các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật năm 2008) về nhiệm vụ của Bộ Tư pháp trong công tác quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật (giúp Chính phủ lập đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm; thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật…), Luật năm 2015 đã bổ sung nhiều quy định mới nhằm nâng cao vị trí, vai trò của Bộ Tư pháp trong công tác quản lý nhà nước về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật như giao Bộ Tư pháp chủ trì thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ; chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan chuẩn bị ý kiến của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình… Cụ thể như sau:
Thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định tại Điều 39 và Điều 88 của Luật năm 2015 thì Bộ Tư pháp được giao chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ và đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ. Đây là một trong các nhiệm vụ mới mà Luật năm 2015 giao cho Bộ Tư pháp thực hiện. Việc thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thực chất là thẩm định chính sách trong các sáng kiến lập pháp, lập quy, đòi hỏi phải đầu tư nhiều chất xám và thời gian để thực hiện.
Hơn nữa, để nâng cao giá trị của báo cáo thẩm định cũng như thể hiện rõ vai trò của mình trong việc kiểm duyệt chính sách, quản lý việc xây dựng ban hành văn bản tránh trường hợp ban hành một cách tràn lan như giai đoạn trước thì ngoài việc phải thể hiện rõ ý kiến về các nội dung thẩm định được quy định trong Luật năm 2015, Bộ Tư pháp còn phải nêu rõ ý kiến của mình về việc đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ. Đây là việc bổ sung phù hợp, giúp nâng cao vai trò của Bộ Tư pháp, cùng với đó là góp phần nâng cao trách nhiệm của các cơ quan chủ trì lập đề nghị với chất lượng của đề nghị xây dựng văn bản do cơ quan mình chủ trì xây dựng.
Lập đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và theo dõi việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Theo quy định tại khoản 1 Điều 43 của Luật năm 2015 thì “Bộ Tư pháp có trách nhiệm giúp Chính phủ lập đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trên cơ sở các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được Chính phủ thông qua”. Với quy định này, Bộ Tư pháp phải thực hiện một số nhiệm vụ sau đây:
Một là, tiếp nhận và kiểm tra hồ sơ đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội do các bộ, cơ quan ngang bộ trình và đã được Chính phủ thông qua để lập đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;
Hai là, lấy ý kiến các bộ, cơ quan ngang bộ và các cơ quan, tổ chức liên quan đối với dự thảo Đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Trên cơ sở các ý kiến góp ý, Bộ Tư pháp chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo Đề nghị để trình Chính phủ xem xét, thông qua.
Ba là, chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo Đề nghị của Chính phủ trên cơ sở ý kiến của Thủ tướng Chính phủ và thừa uỷ quyền Thủ tướng Chính phủ, thay mặt Chính phủ, báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
Sau khi Quốc hội thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Bộ Tư pháp có trách nhiệm:
- Chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ soạn thảo, trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp soạn thảo và dự kiến thời gian trình Chính phủ dự án luật, pháp lệnh;
- Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc soạn thảo để bảo đảm tiến độ soạn thảo và chất lượng dự thảo luật, pháp lệnh;
- Hằng quý báo cáo Thủ tướng Chính phủ về tình hình, tiến độ và những vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
Trường hợp các bộ, cơ quan ngang bộ đề nghị điều chỉnh Chương trình thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp được giao thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ, thay mặt Chính phủ ký Tờ trình báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị của Chính phủ về điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Nhiệm vụ thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tuy không phải là một nhiệm vụ mới mà Bộ Tư pháp được giao thực hiện nhưng Luật năm 2015 đã đặt ra yêu cầu cao hơn về nội dung thẩm định nhằm nâng cao chất lượng và tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật . Theo đó, đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình, dự thảo nghị định của Chính phủ, Bộ Tư pháp phải phát biểu thêm về một số nội dung sau:
- Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với mục đích, yêu cầu, phạm vi điều chỉnh, chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được thông qua;
- Sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí tuân thủ các thủ tục hành chính trong dự thảo văn bản, nếu trong dự thảo văn bản có quy định thủ tục hành chính;
- Điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực, tài chính để bảo đảm thi hành văn bản quy phạm pháp luật;
- Việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong dự thảo văn bản, nếu trong dự thảo văn bản có quy định liên quan đến vấn đề bình đẳng giới.
Ngoài việc thể hiện rõ ý kiến về các nội dung thẩm định, Báo cáo thẩm định của Bộ Tư pháp còn phải thể hiện rõ ý kiến của Bộ Tư pháp về việc dự án, dự thảo đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ.
Lập danh mục văn bản quy định chi tiết; theo dõi, đôn đốc việc xây dựng văn bản quy định chi tiết
Về trách nhiệm lập danh mục văn bản quy định chi tiết, theo quy định tại khoản 2 Điều 28 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định số 34), Bộ Tư pháp có các trách nhiệm sau đây:
- Tiếp nhận, tổng hợp các đề xuất để lập danh mục văn bản quy định chi tiết; gửi lấy ý kiến các bộ, cơ quan ngang bộ được dự kiến phân công soạn thảo;
- Chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ lập và trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định danh mục văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước theo quy định tại khoản 2 Điều 82 của Luật;
- Thông báo bằng văn bản cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về danh mục các nội dung giao cho địa phương quy định chi tiết.
Về trách nhiệm theo dõi, đôn đốc việc xây dựng văn bản quy định chi tiết, theo quy định tại khoản 2 Điều 29 của Nghị định số 34, Bộ Tư pháp có trách nhiệm:
- Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước để bảo đảm tiến độ soạn thảo và chất lượng dự thảo văn bản quy định chi tiết;
- Hằng quý, báo cáo Thủ tướng Chính phủ về tình hình, tiến độ và những vấn đề phát sinh trong quá trình soạn thảo văn bản quy định chi tiết.
3.3. Phổ biến, hướng dẫn thống nhất chuyên môn, nghiệp vụ về công tác xây dựng pháp luật và kiểm tra công tác xây dựng pháp luật tại các bộ, ngành, địa phương
Thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp không chỉ trực tiếp thực hiện các hoạt động trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà còn thực hiện vai trò là cơ quan giúp Chính phủ hướng dẫn thống nhất về chuyên môn nghiệp vụ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật trên toàn quốc. Cụ thể, Bộ Tư pháp có trách nhiệm:
- Biên soạn các tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật cho cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật ở cả Trung ương và địa phương;
- Tổ chức đào tạo chuyên môn, nghiệp vụ về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật cho cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật ở cả Trung ương và địa phương;
- Hằng năm, tổ chức các khóa bồi dưỡng chuyên sâu cho cán bộ, công chức tham gia xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên toàn quốc về kiến thức, phương pháp và kỹ năng xây dựng chính sách, đánh giá tác động của chính sách, thẩm định chính sách, soạn thảo, thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật,…
- Thực hiện nhiệm vụ thường xuyên trong việc hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành, địa phương qua đường công văn, sự vụ hằng ngày; trả lời vướng mắc bất cập, những tình huống cụ thể trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cả trung ương và địa phương và trả lời kiến nghị cử tri liên quan đến lĩnh vực xây dựng pháp luật.
3.4. Thanh, kiểm tra công tác xây dựng pháp luật tại các bộ, ngành, địa phương
Bên cạnh việc xây dựng thể chế về công tác xây dựng pháp luật, đi xuyên suốt quá trình xây dựng một văn bản của các bộ ngành từ giai đoạn thẩm định chính sách tới khi thông qua; hướng dẫn thống nhất chuyên môn, nghiệp vụ, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc thì hoạt động thanh - kiểm tra là một hoạt động không thể thiếu trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật của mình. Hằng năm Bộ Tư pháp tổ chức các Đoàn kiểm tra liên ngành và chuyên nghành kiểm tra công tác xây dựng pháp luật tại các bộ, ngành, địa phương (trong đó có kiểm tra việc thực hiện chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh ở các bộ, ngành, kiểm tra việc xây dựng văn bản quy định chi tiết ở các bộ, ngành, địa phương; kiểm tra việc thực hiện các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương và địa phương...). Đây là hoạt động cuối cùng trong chuỗi các hoạt động trong công tác quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật của Bộ Tư pháp và cũng là hoạt động để kiểm nghiệm lại chuỗi các hoạt động ban đầu được thực hiện trên thực tế như thế nào để có hướng giải quyết nếu còn tồn tại những bất cập và hướng giải quyết cao nhất có thể là hoàn thiện thể chế, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc thay thế các quy định pháp luật về quản lý nhà nước trong công tác xây dựng pháp luật để việc xây dựng pháp luật ngày càng đạt được những hiệu quả cao hơn nữa.
3.5. Một số nhiệm vụ, quyền hạn khác
- Tham gia vào quá trình soạn thảo dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức khác chủ trì soạn thảo (khoản 2 Điều 25 Nghị định số 34).
- Phối hợp với cơ quan chủ tŕ soạn thảo dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội do Chính phủ tŕnh nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội để chỉnh lý dự án, dự thảo văn bản (Điều 72 của Luật năm 2015).
- Giữa các kỳ họp của Quốc hội, Bộ Tư pháp có trách nhiệm phối hợp với cơ quan chủ tŕ thẩm tra; cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội tŕnh dự án, dự thảo văn bản; Ủy ban pháp luật và cơ quan, tổ chức có liên quan nghiên cứu, giải tŕnh, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo và xây dựng báo cáo giải tŕnh, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo (khoản 2 Điều 75; khoản 2 và 4 Điều 76 của Luật năm 2015).
So với nhiệm vụ được quy định trong Luật năm 2008 thì nhiệm vụ của Bộ Tư pháp trong công tác quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật theo Luật năm 2015 nặng nề hơn rất nhiều. Sau đây là một số nhiệm vụ mới:
Thứ nhất, vai trò góp ý kiến, cho ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật,pháp lệnh, nghị định theo thẩm quyền của Chính phủ. Theo quy định của Luật năm 2008, Bộ Tư pháp chỉ cho ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong giai đoạn soạn thảo; bên cạnh đó, Bộ Tư pháp có trách nhiệm chuẩn bị ý kiến cho Chính phủ về những văn bản quy phạm pháp luật không do chính phủ trình. Nhưng lần này, theo Luật năm 2015, Bộ Tư pháp không chỉ cho ý kiến trong giai đoạn soạn thảo mà ngay từ giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản, cơ quan, tổ chức lập đề nghị phải gửi lấy ý kiến các cơ quan trong đó bắt buộc phải có ý kiến của Bộ Tư pháp và Bộ Tư pháp phải có báo cáo đánh giá về tính thống nhất, tính hợp hiến, hợp pháp của đề nghị của đề nghị. Đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không do Chính phủ trình thì Bộ Tư pháp được giao trách nhiệm chuẩn bị ý kiến cho Chính phủ.
Thứ hai, về vai trò thẩm định: Luật năm 2015 quy định Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và thẩm dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ. So với Luật hiện hành, việc bổ sung trách nhiệm thẩm định đề nghị chính sách là một trách nhiệm nặng nề và rất quan trọng. Ngoài ra, Bộ tư pháp là một trong 4 thành phần bắt buộc trong giai đoạn tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội để chỉnh lý dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và chỉnh lý đề nghị trước khi thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm.
Như vậy, Bộ Tư pháp có vai tṛò rất lớn trong toàn bộ quy trình lập pháp ở nước ta, Bộ Tư pháp đi xuyên suốt quá trình xây dựng một văn bản để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình, một chức năng quan trọng được Chính phủ giao để bảo đảm việc xây dựng pháp luật được diễn ra trong khuôn khổ và thống nhất trên toàn quốc../
