Như chúng ta đã biết, ngày 22 tháng 6 năm 2015 Quốc hội đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (gọi tắt là Luật BHVBQPPL 2015) trên cơ sở hợp nhất, sửa đổi nội dung của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (gọi tắt là Luật 2008) và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 (gọi tắt là Luật 2004), theo đó dưới góc độ quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản của chính quyền địa phương có thể nói Luật BHVBQPPL 2015 có nhiều sự thay đổi cơ bản so với Luật 2004 về quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của HĐND và UBND địa phương… Qua triển khai thực tế công tác thực hiện Luật BHVBQPPL 2015 trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, Sở Tư pháp thành phố Đà Nẵng trao đổi một số vướng mắc và khó khăn, cụ thể như sau:
1. Về quy định thủ tục hành chính:
Tại Khoản 4 Điều 14, Luật BHVBQPPL 2015 nghiêm cấm địa phương ban hành thủ tục hành chính. Điều này dẫn đến một số vướng mắc trong việc xây dựng chính sách tại thành phố, cụ thể:
Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 cho phép địa phương quy định các chủ trương, chính sách, biện pháp tổ chức thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ; nhất là chính quyền ở đô thị được thực hiện những chức năng, nhiệm vụ có tính chất đặc thù, được giao quyền, phân cấp, ủy quyền mạnh hơn so với chính quyền ở nông thôn. Để những chủ trương, chính sách, biện pháp được triển khai thực hiện cần phải có quy định về điều kiện thực hiện và thủ tục để thực hiện. Do đó, việc Luật BHVBQPPL 2015 quy định nghiêm cấm địa phương quy định thủ tục hành chính đã gây khó khăn cho địa phương trong việc triển khai các quy định, chính sách riêng của từng địa phương. Điều này dẫn đến không thể triển khai thực hiện các chính sách riêng của địa phương theo đúng thẩm quyền của Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
Ngày 28/11/2016, Bộ Tư pháp có Công văn số 4218/BTP-VVĐCXDPL hướng dẫn các địa phương tham mưu quy định thủ tục hành chính trong Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Tuy nhiên, khi triển khai thực hiện trên thực tế thì trong trường hợp phát sinh vướng mắc trong việc thực hiện thủ tục hành chính cần điều chỉnh thì phải chờ đến kỳ họp của HĐND thành phố, điều này dẫn đến nhiều hạn chế trong việc chủ động thực hiện giải quyết thủ tục hành chính cho tổ chức, cá nhân.
Bên cạnh đó, trên thực tế hiện nay trước khi áp dụng Luật BHVBQPPL 2015 một số chính sách của Trung ương đã ban hành văn bản dưới luật (như nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của các bộ) chỉ quy định chính sách và giao cho UBND cấp tỉnh (không giao cho HĐND) quyết định cụ thể trên cơ sở tình hình thực tế địa phương. Các văn bản của Trung ương chỉ quy định điều kiện mà không quy định thủ tục hành chính nên địa phương phải cụ thể hóa các điều kiện được Trung ương quy định thành thủ tục hành chính để người dân dễ dàng thực hiện theo cơ chế một cửa. Như vậy, trong trường hợp này không thể trình lên HĐND thành phố ban hành quy định và ban hành thủ tục hành chính để thực hiện vì thẩm quyền quy định tại nghị định, thông tư giao cho UBND cấp tỉnh.
2. Về hồ sơ để thực hiện việc lập đề nghị xây dựng nghị quyết:
Theo quy định tại Khoản 2, Điều 114 Luật BHVBQPPL 2015 quy định về hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết trong đó có nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết (trong đó phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết; mục tiêu ban hành chính sách; các giải pháp để thực hiện chính sách; các tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do lựa chọn; xác định vấn đề giới và tác động giới của chính sách); báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến chính sách.
Qua những tiêu chí thể hiện trong nội dung đánh giá tác động của từng chính sách cho thấy đây là cách thức đánh giá tác động được áp dụng lâu nay trong việc xây dựng hệ thống các văn bản luật, pháp lệnh, nghị định, thông tư của Trung ương (còn gọi là báo cáo RIA). Việc đánh giá tác động của chính sách là cần thiết, tuy nhiên để thực hiện được những nội dung nêu trên không phải một sớm một chiều có thể thực hiện được nếu như chưa thay đổi được nhận thức cho đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp tham mưu thực hiện công tác này. Đặc biệt do chưa có hướng dẫn cách thức thực hiện đánh giá tác động của chính sách cũng như tổng kết thi hành và đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến chính sách thì đây vẫn là một thách thức, khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện. Mặt khác, các chính sách tại địa phương nhiều khi chỉ quy định một phạm vi nhỏ, trong khi việc đánh giá tác động phải làm rất phức tạp từ khâu đánh giá về tác động kinh tế, tác động xã hội, tác động về giới…. điều này dẫn đến kéo dài thời gian rất nhiều khi lập đề nghị xây dựng chính sách, đồng thời không có kinh phí để thực hiện đánh giá tác động chính sách, do đó việc đánh giá tác động chính sách không thực sự hiệu quả và chất lượng trên thực tế.
3. Về tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế có liên quan:
So với Luật 2004 thì Luật BHVBQPPL 2015 có quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan đề nghị xây dựng nghị quyết về việc tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế có liên quan. Trong xu thế hội nhập hiện nay, việc quy định trách nhiệm của cơ quan lập đề nghị đối với nội dung nêu trên là cần thiết, tuy nhiên, cơ sở dữ liệu cũng như cách thức nghiên cứu những thông tin tư liệu điều ước quốc tế khi tham mưu xây dựng chính sách tại địa phương đòi hỏi đội ngũ cán bộ trực tiếp tham mưu phải hiểu rõ những vấn đề này mới có thể định hướng xây dựng chính sách không trái với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Các bộ, ngành trung ương cũng không có hướng dẫn cụ thể cho địa phương trong quá trình triển khai thực hiện đối với vấn đề này. Do đó, trên thực tế xây dựng pháp luật tại địa phương quy định này trên thực tế không được triển khai thực hiện nghiêm túc.
4. Về việc thực hiện quy định phân cấp, phân quyền, ủy quyền:
- Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định việc phân quyền, phân cấp, ủy quyền và có mở rộng chức năng nhiệm vụ của chính quyền ở đô thị được thực hiện theo các luật có liên quan. Tuy nhiên, thực tế các luật chuyên ngành (luật nội dung) hiện nay không chú trọng việc quy định riêng (theo hướng mở rộng quyền) cho chính quyền ở đô thị mà chỉ quy định chung cho UBND tỉnh, thành phố. Điều này dẫn đến chính quyền ở đô thị thực chất không được phân cấp, ủy quyền mạnh hơn so với chính quyền ở nông thôn nên hạn chế chức năng, nhiệm vụ của chính quyền ở đô thị và không thúc đẩy đô thị phát huy tiềm năng, thế mạnh để tạo cơ hội phát triển kinh tế, xã hội của đô thị và vùng kinh tế.
- Một trong những vướng mắc đó là việc phân cấp thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”. Trên thực tế triển khai tăng cường cơ chế phân cấp cho cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới thực hiện quyền hạn của mình, HĐND, UBND thành phố trong một số trường hợp đã quy định phân cấp cho địa phương được quy định những nhiệm vụ, quyền hạn mà văn bản trung ương giao thẩm quyền cho HĐND, UBND thành phố quyết định để đảm bảo phù hợp với tình hình thực tế của từng địa phương. Trong một số trường hợp, với chức năng là cơ quan quản lý hành chính nhà nước cao nhất  ở địa phương, UBND thành phố đã ban hành quy định phân cấp thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố cho UBND cấp huyện hoặc các cơ quan khác. Vấn đề này vẫn còn đang có nhiều ý kiến khác nhau, có quan điểm cho rằng nếu theo Điều 11, Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì UBND cấp tỉnh chỉ được phân cấp thẩm quyền đối với nhiệm vụ quyền hạn của mình, có quan điểm lại cho rằng UBND cấp tỉnh có quyền ban hành VBQPPL phân cấp thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh cho UBND cấp dưới hoặc cơ quan khác vì các cơ quan chuyên môn không được ban hành VBQPPL để phân cấp cho UBND quận, huyện hoặc cơ quan khác. Đây là một thực tế rất vướng mắc trong áp dụng pháp luật tại địa phương trong khi yêu cầu quản lý nhà nước tại địa phương đòi hỏi phải phân cấp, ủy quyền thực hiện nhiệm vụ trong thực tế là rất bức thiết.
- Điều 30 Luật BHVBQPPL năm 2015 quy định: “HĐND cấp huyện, cấp xã, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao”. Quy định nêu trên được hiểu HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong trường hợp Luật giao được quy định văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. Tuy nhiên, hiện nay các quan điểm áp dụng pháp luật tại địa phương về trường hợp này chưa thống nhất, không xác định được áp dụng luật giao ở đây được hiểu là áp dụng theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương hay áp dụng theo quy định của luật chuyên ngành. Điều này đã gây khó khăn, vướng mắc trong công tác xây dựng pháp luật tại địa phương.
Trên đây là một số nội dung trao đổi của Sở Tư pháp thành phố Đà Nẵng về những thuận lợi, khó khăn khi triển khai thi hành Luật BHVBQPPL năm 2015 tại địa phương./.