Đánh giá về việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong giai đoạn 2005-2019, báo cáo tổng kết Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã chỉ rõ: hệ thống pháp luật của nước ta không ngừng hoàn thiện và phát triển cân đối trên mọi lĩnh vực. Hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội đều có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh, cơ bản thể chế hóa đầy đủ, đúng đắn đường lối, chủ trương của Đảng, không chỉ góp phần đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, mà còn đảm bảo xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, tôn trọng, bảo vệ quyền con người, chủ động hội nhập quốc tế của đất nước. Hiện nay, trong sự phát triển của nền kinh tế đất nước thì doanh nghiệp có vị trí, vai trò rất quan trọng. Hoạt động của doanh nghiệp chịu sự điều chỉnh trực tiếp của các văn bản quy phạm pháp luật. Vì vậy, việc tham gia ý kiến của doanh nghiệp vào quá trình xây dựng chính sách, pháp luật là vô cùng quan trọng, giúp cho từ phía cơ quan nhà nước, cơ quan chủ trì soạn thảo được thông tin và đề xuất các giải pháp xử lý vướng mắc để hoàn thiện chính sách, pháp luật liên quan đến doanh nghiệp.
Khoản 6 Điều 5 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định một trong những nguyên tắc xây dựng VBQPPL đó là bảo đảm công khai, dân chủ trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận và các cơ quan, tổ chức khác, cá nhân có quyền và được tạo điều kiện góp ý kiến về đề nghị xây dựng VBQPPL và dự thảo VBQPPL. Trong quá trình xây dựng VBQPPL, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL. Ý kiến tham gia về đề nghị xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL phải được nghiên cứu, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo văn bản.
Khoản 1 Điều 57 của Luật này cũng quy định: trong quá trình soạn thảo văn bản, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và cơ quan, tổ chức có liên quan; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến... Đối với trường hợp lấy ý kiến bằng văn bản, cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận được đề nghị góp ý kiến và khoản 3 Điều 57 cũng quy định: cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và đăng tải nội dung giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức mình để Nhân dân biết.
Thời gian qua, thực hiện quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL năm 2015 thì việc huy động sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp đối với quá trình xây dựng VBQPPL đã đạt được một số kết quả như sau:
- Các cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL đã chú ý hơn đến tầm quan trọng của hoạt động này. Việc đăng tải công khai các dự thảo VBQPPL trên các Cổng thông tin điện tử để lấy ý kiến nhân dân, cộng đồng doanh nghiệp được các cơ quan chủ trì soạn thảo thực hiện tương đối nghiêm túc. Nhiều cơ quan soạn thảo đã chủ động tổ chức lấy ý kiến của các doanh nghiệp thông qua tổ chức Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (là tổ chức đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp, doanh nhân, người sử dụng lao động và các hiệp hội doanh nghiệp ở Việt Nam) (VCCI). Các đề nghị xây dựng VBQPPL và dự án, dự thảo VBQPPL đều được tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan và đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản với nhiều hình thức phù hợp. Bên cạnh đó, trong quá trình xây dựng VBQPPL, các cơ quan chủ trì soạn thảo đã chủ động, tích cực mời các chuyên gia, nhà khoa học…tham gia vào quá trình soạn thảo.
- Thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong việc là tổ chức đại diện cho doanh nghiệp, để thực hiện được hoạt động góp ý xây dựng pháp luật có chất lượng, thể hiện được tính đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp và cân bằng được các lợi ích, thời gian qua, VCCI đã thực hiện nhiều hoạt động để thúc đẩy sự tham gia của doanh nghiệp vào quá trình xây dựng pháp luật. Tất cả các dự thảo VBQPPL mà VCCI nhận được đều được triển khai theo phương thức chung, đó là: xác định các đối tượng chịu tác động (trực tiếp và gián tiếp) của dự thảo; tìm kiếm danh sách doanh nghiệp là đối tượng chịu tác động của dự thảo (các doanh nghiệp này không giới hạn về quy mô, nguồn gốc vốn hay phạm vi địa lý); tóm tắt các nhóm vấn đề quan trọng trong dự thảo VBQPPL để hỏi ý kiến doanh nghiệp; soạn thảo văn bản xin ý kiến trong đó nêu bật những nội dung quan trọng, có tính tác động đến hoạt động của doanh nghiệp; đăng tải tất cả các thông tin về dự thảo lên trên trang web
www.vibonline.com.vn; gửi văn bản xin ý kiến tới danh sách các doanh nghiệp đã được xác định, đồng thời gửi tới tất cả các hiệp hội doanh nghiệp tỉnh, các doanh nghiệp ngành hàng; thông báo với các doanh nghiệp, hiệp hội về việc bản tổng hợp ý kiến của VCCI sẽ được đăng tải trên trang web Vibonline; gửi Thư cảm ơn đến các doanh nghiệp, hiệp hội đã gửi ý kiến góp ý…Trong những năm gần đây, thông qua cách thức triển khai lấy ý kiến này, Ban Pháp chế của VCCI đã thu nhận được khá nhiều ý kiến góp ý của các doanh nghiệp, hiệp hội, trong đó không chỉ là những doanh nghiệp lớn mà còn có cả những doanh nghiệp nhỏ, siêu nhỏ; không chỉ là những doanh nghiệp ở các thành phố lớn mà cả những doanh nghiệp ở vùng sâu, vùng xa. Việc này bước đầu đã tạo ra “thói quen” cho một số doanh nghiệp khi sử dụng trang web Vibonline như một kênh cung cấp thông tin dự thảo và thông tin pháp luật. Hàng năm, VCCI đã tổ chức lấy ý kiến doanh nghiệp và góp ý bằng văn bản đối với hàng trăm dự thảo văn bản và đề nghị xây dựng VBQPPL (riêng năm 2018, khoảng 130 dự thảo và đề nghị xây dựng VBQPPL được VCCI góp ý). Nhìn chung, nhiều ý kiến của doanh nghiệp được cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp thu, chỉnh lý nhất là những ý kiến góp ý, phản biện về bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của doanh nghiệp.
Bên cạnh những kết quả đạt được nêu trên, sự tham gia của doanh nghiệp trong quá trình xây dựng VBQPPL còn bộc lộ một số tồn tại, hạn chế sau:
- Mặc dù việc lấy ý kiến đối với cộng đồng doanh nghiệp về các đề nghị, dự án, dự thảo VBQPPL đã được cơ quan chủ trì soạn thảo quan tâm hơn nhưng một số cơ quan chủ trì soạn thảo mới chỉ chú trọng đến việc lấy ý kiến đối với 4 cơ quan (Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ) mà chưa chú trọng đến việc lấy ý kiến đối tượng chịu tác động trực tiếp của chính sách; ý kiến của VCCI và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác có liên quan.
- Nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân được lấy ý kiến chưa quan tâm đến việc góp ý; đa số ý kiến góp ý đều gửi chậm so với thời hạn theo quy định của Luật; hầu hết các đề nghị, dự án, dự thảo đăng tải trên Cổng thông tin điện tử không nhận được ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
- Chất lượng ý kiến đóng góp chưa cao, nhất là đối với những vấn đề mới, phức tạp, có nhiều tranh luận. Bên cạnh đó, vẫn tồn tại tình trạng cơ quan, tổ chức được xin ý kiến nhưng không có ý kiến góp ý hoặc có văn bản trả lời nhưng nhất trí hoàn toàn với nội dung được xin ý kiến.
- Việc lấy ý kiến đối với dự thảo VBQPPL, các đề nghị xây dựng VBQPPL nhìn chung còn mang tính hình thức. Cách thức lấy ý kiến chủ yếu hiện nay được thực hiện thông qua việc đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của bộ, ngành, địa phương, chưa phù hợp với đa số các doanh nghiệp. Chưa có sự phân biệt các nhóm đối tượng để tập hợp, tóm tắt những nội dung mà các doanh nghiệp quan tâm và mong muốn góp ý.
Bên cạnh đó, là một tổ chức đại diện cho quyền lợi của doanh nghiệp nhưng hiện nay chưa có cơ chế nào để đảm bảo các cơ quan soạn thảo thực hiện đúng nghĩa vụ lấy ý kiến doanh nghiệp thông qua VCCI. Điều này đã làm cản trở đáng kể sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp vào quá trình xây dựng pháp luật. Mặt khác, trong trường hợp cơ quan chủ trì soạn thảo có lấy ý kiến của VCCI thì có một số cơ quan soạn thảo xem đây như là một bước buộc phải hoàn thành cho đúng thủ tục như: thời hạn lấy ý kiến rất ngắn trong khi quy trình lấy ý kiến của VCCI lại cần một thời gian hợp lý để gửi lấy ý kiến doanh nghiệp, nhận phản hồi và tổng hợp; không cung cấp đầy đủ thông tin, tài liệu kèm theo dự thảo hay thiếu giải trình các ý kiến không tiếp thu. Hoặc trong một số trường hợp, VCCI và cơ quan chủ trì soạn thảo cùng triển khai lấy ý kiến dự thảo và cùng gửi cho một số đối tượng, do đó, sẽ có hiện tượng một doanh nghiệp nhận được nhiều đề nghị ở nhiều cơ quan, tổ chức khác nhau góp ý. Điều này có thể gây ra lãng phí về nguồn lực và khiến cho doanh nghiệp không hiểu rõ đầu mối lấy ý kiến là cơ quan, tổ chức nào.
- Dự thảo VBQPPL thường quy định rất nhiều vấn đề, tuy nhiên, thời gian gửi dự thảo văn bản lấy ý kiến thường rất gấp, không đúng quy định. Hồ sơ, tài liệu gửi lấy ý kiến của nhiều dự án không đầy đủ, thậm chí sơ sài, thiếu các thông tin cần thiết.
- Việc tiếp thu ý kiến tham gia của cơ quan chủ trì soạn thảo vẫn còn thiếu nghiêm túc, làm chiếu lệ. Việc phản hồi về tiếp thu ý kiến của cơ quan chủ trì soạn thảo còn chưa công khai, minh bạch.
- Còn có không ít doanh nghiệp chưa thực sự quan tâm đến việc đóng góp ý kiến đối với dự thảo văn bản. Chất lượng ý kiến đóng góp chưa cao, nhất là đối với những vấn đề mới, phức tạp.
- Trong việc lấy ý kiến của các doanh nghiệp chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, VCCI rất khó khăn trong việc tìm kiếm thông tin chính xác của doanh nghiệp ví dụ như tên, địa chỉ, lĩnh vực kinh doanh của doanh nghiệp để có thể xác định chính xác đối tượng chịu sự tác động của dự thảo VBQPPL.
- Thực tế cho thấy, năng lực và nguồn lực của các hiệp hội doanh nghiệp hiện nay còn rất nhiều hạn chế...Trong khi để có thể thúc đẩy sự tham gia của doanh nghiệp vào hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật, thời gian qua, phía VCCI đã xác định phối hợp với các hiệp hội doanh nghiệp ngành hàng, hiệp hội doanh nghiệp địa phương là một trong những phương thức hiệu quả bởi sẽ tận dụng được mạng lưới hội viên của các hiệp hội, tuy nhiên, chất lượng nguồn nhân lực phụ trách theo dõi lĩnh vực xây dựng pháp luật của các hội, hiệp hội còn hạn chế nên chất lượng ý kiến góp ý đối với dự thảo VBQPPL còn chưa cao.
Bên cạnh đó, vai trò “là cầu nối giữa cơ quan quản lý nhà nước và doanh nghiệp trong công tác xây dựng và thực thi pháp luật” của Câu lạc bộ Pháp chế doanh nghiệp (Bộ Tư pháp) còn chưa được phát huy.
Những tồn tại, hạn chế nêu trên xuất phát từ các nguyên nhân chủ yếu sau:
Một là, từ phía cơ quan nhà nước
- Cơ chế huy động trí tuệ của người dân, doanh nghiệp vào công tác xây dựng pháp luật chưa phát huy hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn. Nhiều cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc thăm dò, lấy ý kiến và việc tiếp thu giải trình, phản hồi đầy đủ ý kiến thu được từ đối tượng chịu tác động trực tiếp, người dân, doanh nghiệp. Mặc dù Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì lấy ý kiến trong việc tiếp thu giải trình ý kiến đóng góp và đăng tải công khai nội dung tiếp thu, giải trình nhưng các cơ quan hầu hết chỉ tiếp thu, giải trình trong hồ sơ trình, hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra mà không đăng tải công khai nội dung này để cơ quan, tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp góp ý biết.
- Việc gửi văn bản của cơ quan chủ trì soạn thảo đến các doanh nghiệp để góp ý nhiều khi không đầy đủ các loại văn bản, không nêu những vấn đề cần xin ý kiến hoặc những nội dung chính sách cần sửa đổi, bổ sung. Bên cạnh đó, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định “tổ chức lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản trong thời hạn 20 ngày, kể từ ngày nhận được góp ý” nhưng hầu hết các cơ quan soạn thảo gửi dự thảo văn bản thường ghi thời hạn góp ý. Trong khi đó, kể từ ngày nhận được dự thảo văn bản của cơ quan nhà nước đến thời hạn phải trả lời ý kiến góp ý chỉ trong vòng 7 đến 10 ngày nên thường là rất gấp đối với việc nghiên cứu để có những ý kiến góp ý xác đáng.
- Điều 7 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định trách nhiệm của cơ của cơ quan, tổ chức người có thẩm quyền trong xây dưng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng chưa quy định cơ chế giám sát việc tổ chức lấy ý kiến, tham gia góp ý kiến và trách nhiệm giải trình, phản hồi của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quy trình này.
Hai là, từ phía các doanh nghiệp
- Nhận thức về quyền và lợi ích của các doanh nghiệp trong quá trình xây dựng pháp luật chưa cao. Mặc dù Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã quy định rất rõ quyền đóng góp ý kiến của doanh nghiệp trong xây dựng pháp luật nhưng hiện nay có rất nhiều doanh nghiệp còn rất thờ ơ với công việc này, đặc biệt là doanh nghiệp nhỏ và vừa. Nhìn chung, các doanh nghiệp thường có tâm lý e ngại khi đưa ra ý kiến của mình đối với các cơ quan nhà nước. Bên cạnh đó, hiện nay chưa có cơ chế nào để đảm bảo các cơ quan soạn thảo thực hiện đúng nghĩa vụ lấy ý kiến doanh nghiệp thông qua VCCI. Điều này làm cản trở sự tham gia của cộng đồng doanh nghiệp vào quy trình xây dựng pháp luật.
- Nội dung xin ý kiến đối với các VBQPPL từ phía cơ quan nhà nước còn chưa trọng tâm, trọng điểm, không tóm tắt ngắn gọn cho doanh nghiệp dễ theo dõi và tìm kiếm. Trong khi đó, doanh nghiệp chỉ quan tâm đến pháp luật khi quy định đó có liên quan trực tiếp đến mình hoặc khi nảy sinh sự việc, như khi bị thanh tra, kiểm tra, xử phạt, khi phải đóng thuế, hoặc khi phải làm các thủ tục hành chính…
- Trình độ, năng lực của nhân lực làm tham mưu công tác xây dựng VBQPPL của doanh nghiệp nhìn chung còn chưa cao, nhất là tại các doanh nghiệp nhỏ và vừa.
Để giúp các doanh nghiệp tham gia ngày càng có chất lượng, hiệu quả trong việc xây dựng VBQPPL, bài viết đưa ra một số đề xuất, kiến nghị sau:
Một là, nghiên cứu để hoàn thiện pháp luật
- Nghiên cứu để đổi mới quy trình lấy ý kiến người dân, doanh nghiệp trong quá trình xây dựng pháp luật theo hướng tăng cường trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo. Trong việc xin ý kiến, cơ quan chủ trì soạn thảo cần tóm tắt nội dung dự thảo dễ hiểu; kéo dài thời gian xin ý kiến; tăng cường trách nhiệm giải trình; hình thức lấy ý kiến cần phải phong phú, đa dạng hơn; tạo các diễn đàn trên các phương tiện mạng thông tin để mọi người dân có thể tiếp cận và đóng góp ý kiến.
- Bổ sung cơ chế giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức đại diện cho doanh nghiệp trong việc tiếp thu ý kiến của người dân, doanh nghiệp khi sửa đổi, bổ sung Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
Hai là, về tổ chức thực hiện
- Cần tăng cường vai trò của các hội, hiệp hội, câu lạc bộ làm cầu nối giữa doanh nghiệp và cơ quan nhà nước. Phát huy hơn nữa vai trò của Câu lạc bộ Pháp chế doanh nghiệp (Bộ Tư pháp) trong việc là cầu nối giữa doanh nghiệp và cơ quan quản lý nhà nước trong xây dựng và thực thi pháp luật.
- Cần tăng cường tính minh bạch trong quá trình xây dựng pháp luật, cần quy định rõ về trách nhiệm cung cấp thông tin về dự thảo; trách nhiệm giải trình; trách nhiệm công khai các thông tin về dự thảo đang lấy ý kiến.
- Cần xây dựng và công khai hệ thống dữ liệu về doanh nghiệp chính xác, thống nhất.
- Cần hoàn thiện pháp luật về hoạt động của hội nói chung và hiệp hội doanh nghiệp nói riêng.
- Cần tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật từ các cơ quan nhà nước, cải thiện mức độ đầy đủ của các loại thông tin cung cấp cho các đối tượng liên quan, mức độ cập nhật và tính thân thiện của các trang thông tin điện tử. Đặc biệt, cần tập trung hơn nữa vào việc cung cấp các thông tin pháp luật hữu ích cho doanh nghiệp chứ không chỉ đơn thuần là văn bản quy phạm pháp luật.
- Cần tạo điều kiện để doanh nghiệp tham gia vào quá trình xây dựng, thi hành, rà soát điều chỉnh bất cập pháp luật.
- Để tạo thuận lợi cho hoạt động triển khai lấy ý kiến doanh nghiệp, cần có cơ chế chia sẻ dữ liệu thông tin doanh nghiệp với những thông tin cơ bản như những thông tin về tên, địa chỉ, lĩnh vực kinh doanh của doanh nghiệp để có thể xác định chính xác đối tượng chịu tác động của các dự thảo VBQPPL.
Bên cạnh đó, từ phía các cơ quan nhà nước cũng cần có các chương trình bồi dưỡng, tập huấn để trang bị kiến thức và kỹ năng cần thiết để nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ ở các hội, hiệp hội…về công tác xây dựng pháp luật./.
