1. Quy định của pháp luật hiện hành về yêu cầu bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động xây dựng pháp luật
Trên thế giới, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan công quyền là vấn đề được Chính phủ và người dân của các quốc gia trên thế giới đặc biệt quan tâm. Ở Việt Nam, với chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân, vấn đề công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình đang được đặt ra có tính bức thiết trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong hoạt động xây dựng pháp luật, đây cũng là một yêu cầu không thể thiếu.
Công khai, minh bạch là hai khái niệm song hành nhưng lại có nội hàm khác nhau. Công khai chỉ là điều kiện cần để có minh bạch. Để đạt được sự minh bạch, thông tin được cung cấp không những phải công khai mà còn phải rõ ràng, rành mạch, không gây khó khăn đối tượng tiếp cận. Trong khi đó, giải trình là việc cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó.
Trong hoạt động xây dựng pháp luật, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình vừa là nguyên tắc mà các cơ quan nhà nước phải tuân thủ, vừa là trách nhiệm và nghĩa vụ của các cơ quan này khi tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc thực hiện tốt yêu cầu công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình góp phần bảo đảm tính khả thi, nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm pháp luật phản ánh đầy đủ ý chí, nguyện vọng của Nhân dân; đồng thời là biện pháp hữu hiệu để phòng ngừa hành vi tiêu cực, hạn chế tối đa việc “cài đặt lợi ích nhóm” trong hoạt động xây dựng pháp luật.
Trong xây dựng pháp luật, yêu cầu bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình chủ yếu được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản quy định chi tiết thi hành. Ngoài ra, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cũng có một số quy định nhằm bảo đảm yêu cầu này thông qua việc thực hiện hoạt động phản biện xã hội của Mặt trận.
Có thể nói, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày càng quy định cụ thể, rõ ràng, bảo đảm tốt hơn yêu cầu công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Nhận định này được chứng minh bằng năm luận điểm sau đây:
Thứ nhất, các chuyên gia, nhà khoa học được tạo điều kiện tham gia sâu hơn vào quy trình xây dựng pháp luật
Trong giai đoạn lập đề nghị, cơ quan lập đề nghị huy động sự tham gia của các viện nghiên cứu, trường đại học hoặc áp dụng cơ chế thuê chuyên gia, nhà khoa học có năng lực tham gia thực hiện việc tổng kết, khảo sát; nghiên cứu, so sánh tài liệu, điều ước quốc tế; đánh giá tác động của chính sách, soạn thảo văn bản...
Trong giai đoạn soạn thảo, các chuyên gia, nhà khoa học được quy định là thành phần bắt buộc trong Ban soạn thảo, Tổ biên tập. Trong giai đoạn thẩm định, thẩm tra, cơ quan thẩm định, thẩm tra phải bảo đảm sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học thông qua việc mời tham gia Hội đồng thẩm định, Hội đồng tư vấn thẩm định. Theo quy định của Luật, thành phần Hội đồng thẩm định, Hội đồng tư vấn thẩm định phải có đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan và các chuyên gia, nhà khoa học.
Thứ hai, các cơ quan, tổ chức, cá nhân được tạo điều kiện thuận lợi hơn trong việc đóng góp ý kiến
- Đối với luật, pháp lệnh, một số nghị định, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, lấy ý kiến là thủ tục bắt buộc trong cả giai đoạn xây dựng chính sách và giai đoạn soạn thảo; các văn bản còn lại, việc lấy ý kiến được thực hiện trong giai đoạn soạn thảo.
- Việc lấy ý kiến được thực hiện bằng nhiều hình thức như: đăng tải hồ sơ đề nghị, hồ sơ dự án, dự thảo trên Cổng thông tin điện tử; lấy ý kiến bằng văn bản của các cơ quan nhà nước, các tổ chức có liên quan; tổ chức hội thảo, tọa đàm trao đổi, thảo luận về những chính sách trong đề nghị và nội dung dự án, dự thảo…
- Đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, ngoài việc đăng tải và lấy ý kiến bằng văn bản, cơ quan lập đề nghị có thể lấy ý kiến thông qua việc tổ chức đối thoại với đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách; gửi hồ sơ đề nghị đến cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực để lấy ý kiến (hình thức này cũng được áp dụng đối với dự thảo văn bản của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh).
Với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã, căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức lấy ý kiến bằng hình thức phù hợp.
Thứ ba, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được tạo điều kiện tham gia đóng góp ý kiến và thực hiện vai trò phản biện xã hội đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Cùng với việc được tạo điều kiện tham gia đóng góp ý kiến như các chủ thể khác thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam còn thực hiện vai trò phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản trong thời gian cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức lấy ý kiến. Quy định này khẳng định rõ hơn quyền của người dân được tham gia ý kiến một cách chủ động với các cơ quan nhà nước (thông qua tổ chức đại diện của mình) trong quá trình các cơ quan này tổ chức xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ tư, cơ quan chủ trì lập đề nghị, chủ trì soạn thảo phải đáp ứng những yêu cầu ngày càng khắt khe trong việc bảo đảm minh bạch và trách nhiệm giải trình
- Trong giai đoạn lấy ý kiến, bên cạnh việc đăng tải toàn văn hồ sơ dự án, dự thảo, cơ quan tổ chức lấy ý kiến cần xác định rõ những vấn đề xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến, tập trung vào những chính sách quan trọng, ảnh hưởng đến người dân, doanh nghiệp. Trong thời gian lấy ý kiến, nếu dự thảo có thay đổi về nội dung (khác với dự thảo đã đăng tải) thì cơ quan tổ chức lấy ý kiến thực hiện việc đăng tải lại. Khi kết thúc thời gian lấy ý kiến, cơ quan tổ chức lấy ý kiến có trách nhiệm phản hồi các ý kiến góp ý thông qua việc đăng tải nội dung tiếp thu, giải trình trên Cổng thông tin điện tử, nơi đã đăng tải lấy ý kiến.
- Trong giai đoạn thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo văn bản. Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định được đưa vào hồ sơ trình xem xét, thông qua.
- Trong giai đoạn thẩm tra, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo có trách nhiệm nghiên cứu ý kiến thẩm tra và ý kiến của Ủy ban Thường vụ Quốc hội để chỉnh lý dự án, dự thảo.
- Trong giai đoạn xem xét, thông qua dự án, dự thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình những vấn đề có liên quan đến dự án, dự thảo. Văn bản giải trình được gửi cơ quan có thẩm quyền xem xét trước khi ban hành văn bản.
Thứ năm, các cơ quan, tổ chức, cá nhân ngày càng dễ dàng hơn trong việc tiếp cận văn bản quy phạm pháp luật sau khi văn bản được thông qua hoặc ký ban hành
Việc tiếp cận văn bản được thực hiện bằng nhiều kênh khác nhau như: tìm kiếm văn bản trên Công báo; tại các địa điểm niêm yết; trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật và Cổng thông tin của các bộ, ngành, địa phương.
2. Một số vấn đề đặt ra trong thực tiễn
Mặc dù đã được quy định tương đối đầy đủ, toàn diện, tuy nhiên, thực tiễn thực hiện những quy định này vẫn còn một số vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu.
Vấn đề thứ nhất là việc tổ chức lấy ý kiến còn mang tính hình thức, thủ tục; chưa thực sự tạo thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp tham gia đóng góp ý kiến
Thực trạng này xuất phát từ 02 nguyên nhân:
Một là, kỹ thuật tổ chức lấy ý kiến còn nhiều hạn chế
Nội dung lấy ý kiến chưa có trọng tâm, chưa nêu được những vấn đề then chốt của chính sách và những nội dung chính của dự thảo; chủ yếu chỉ đăng tải toàn văn hồ sơ dự án, dự thảo. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến sự “thờ ơ” và “không mặn mà” của người dân, doanh nghiệp trong việc tham gia đóng góp ý kiến.
Cùng với đó, việc tổng hợp, xử lý các ý kiến góp ý chưa được quy chuẩn hoá, cán bộ thực hiện nhiệm vụ này chưa thực sự chuyên nghiệp dẫn đến tình trạng “tam sao thất bản”, có ý kiến tổng hợp trùng lặp trong khi có những ý kiến chất lượng lại có thể bị bỏ sót...
Hai là, việc phản hồi ý kiến góp ý chưa được thực hiện nghiêm túc
Nhiều cơ quan chưa coi trọng đúng mức việc tiếp thu, giải trình đầy đủ ý kiến của Nhân dân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản mà thường chú trọng việc giải trình ý kiến của các bộ, cơ quan ngang bộ ở trung ương và các sở, ban, ngành ở địa phương dẫn đến hệ quả là việc lấy ý kiến và tiếp thu, giải trình ý kiến không phản ánh được đầy đủ, khách quan, trung thực các ý kiến góp ‎ý.
Bên cạnh đó, mặc dù Luật quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì lấy ý kiến phải thực hiện việc đăng tải nội dung tiếp thu, giải trình ý kiến nhưng thực tiễn rất ít cơ quan chủ trì soạn thảo thực hiện đúng trách nhiệm này (hầu hết chỉ đưa tài liệu này vào hồ sơ dự án, dự thảo).
Vấn đề thứ hai là sự quan tâm của Nhân dân, doanh nghiệp đến hoạt động xây dựng pháp luật còn hạn chế
Đối với doanh nghiệp, phần lớn chỉ tập trung vào những quy định có liên quan đến lợi ích của doanh nghiệp mình. Trong khi đại bộ phận người dân thường chỉ quan tâm đến những lợi ích “sát sườn” như những quy định về đất đai, hộ khẩu, giáo dục, y tế mà ít quan tâm đến những vấn đề khác.

Vấn đề thứ ba là quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật còn tương đối “khép kín”

Thực tế là người dân hầu như không có nhiều thông tin về quá trình soạn thảo. Bên cạnh đó, cơ cấu và hoạt động của không ít Ban soạn thảo, Tổ biên tập cũng còn khép kín. Cơ cấu thành viên là chuyên gia, nhà khoa học, đại diện các tổ chức, doanh nghiệp… trong Ban soạn thảo, Tổ biên tập còn hạn chế; hoạt động của Ban soạn thảo, Tổ biên tập còn hình thức (hầu hết các cuộc họp đều khó có thể triệu tập được đầy đủ thành viên, trong khi đó, thành viên không tham dự cũng không báo cáo hoặc gửi ý kiến tham gia).
Vấn đề thứ tư là một số bộ, cơ quan ngang bộ và một số sở, ngành chưa thực sự quan tâm, tập trung chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật, đặc biệt là công tác thẩm định, tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định
Qua công tác thẩm định, Bộ Tư pháp nhận thấy còn một số vấn đề như: (i) Cơ quan chủ trì soạn thảo chưa tiếp thu đầy đủ ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp, có trường hợp không gửi lại Báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định cho Bộ Tư pháp hoặc gửi không đúng thời hạn, gây khó khăn trong theo dõi việc giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định; (ii) Một số dự án, dự thảo vừa gửi Bộ Tư pháp thẩm định vừa trình Chính phủ; (iii) Có trường hợp, cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo bổ sung vấn đề mới sau khi thẩm định, nhưng không chuyển để Bộ Tư pháp thẩm định bổ sung.
3. Giải pháp tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động xây dựng pháp luật
Trước thực tiễn nêu trên, trong thời gian tới, để thực hiện tốt hơn nữa và có hiệu quả hơn nữa yêu cầu công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động xây dựng pháp luật, chúng tôi thiết nghĩ các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong hoạt động xây dựng pháp luật và các cán bộ, công chức trực tiếp tham gia xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra cần tập trung thực hiện có hiệu quả một số giải pháp sau đây:
3.1. Một số giải pháp chung
Một là, thường xuyên quán triệt về ý nghĩa và tầm quan trọng của yêu cầu bảo đảm công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình; giúp cán bộ, công chức xác định đúng, đầy đủ trách nhiệm của mình trong việc bảo đảm cho các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình được thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả.

Hai là, luôn coi việc huy động, thu hút sự tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, các chuyên gia, nhà khoa học và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản là yếu tố quan trọng hàng đầu để ban hành được những văn bản có chất lượng tốt. Theo đó, cơ quan chủ trì lập đề nghị, chủ trì soạn thảo, thẩm định, thẩm tra... cần phải:

- Tạo điều kiện cho người dân tham gia sớm vào quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và bảo đảm điều kiện tốt nhất để các cơ quan, tổ chức, đối tượng chịu sự tác động của văn bản và các chuyên gia, nhà khoa học... phát biểu ý kiến và bảo vệ ý kiến của mình.
- Đa dạng hoá hình thức tham gia của Nhân dân; những thông tin về dự án, dự thảo văn bản phải được cung cấp kịp thời, đầy đủ, trung thực, đúng quy định của pháp luật.
Ba là, tăng cường hiệu quả cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước với nhau trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là vai trò của cơ quan thẩm định, thẩm tra.
Bốn là, quan tâm bồi dưỡng, hướng dẫn việc thực hiện một số kỹ năng quan trọng như kỹ năng tổ chức lấy ý kiến, kỹ năng giải trình ý kiến góp ý.
Ngoài ra, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam và các cơ quan báo chí cần tăng cường hơn nữa vai trò và sự tham gia trong quy trình xây dựng pháp luật
Đặc biệt, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam tiếp tục chủ động và phát huy hơn nữa vai trò đại diện của mình trong việc tổ chức lấy ý kiến, tập hợp ý kiến để phản ánh đầy đủ, kịp thời với các cơ quan nhà nước; tham gia phổ biến nâng cao nhận thức của người dân, doanh nghiệp về quyền, trách nhiệm trong việc tham gia xây dựng pháp luật và cách thức để thực hiện tốt quyền này; Mặt trận Tổ quốc Việt Nam phát huy vai trò phản biện xã hội đã được Hiến định và cụ thể hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Về phía các cơ quan báo chí, cần tăng cường vai trò trong việc tham gia đăng tải lấy ý kiến, tạo diễn đàn để người dân, doanh nghiệp dễ dàng hơn trong việc tham gia bình luận, góp ý vào dự thảo văn bản.
3.2. Một số giải pháp cụ thể
- Việc tổ chức lấy ý kiến cần kết hợp giữa các hình thức lấy ý kiến theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật với việc lấy ý kiến thông qua các tổ chức đại diện của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp; thông qua các cuộc hội thảo, tọa đàm, sinh hoạt cộng đồng để giới thiệu nội dung của dự thảo, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau... và để các cơ quan, tổ chức, cá nhân trực tiếp trao đổi, đóng góp ý kiến thay vì chỉ gửi công văn đề nghị góp kiến. Nếu điều kiện không cho phép tổ chức tọa đàm, hội thảo thì ngoài tờ trình, dự thảo văn bản, cơ quan soạn thảo cần gửi kèm theo các tài liệu khác có liên quan để các cơ quan, tổ chức có đầy đủ thông tin trước khi đóng góp ý kiến.
Để tránh hình thức, tốn kém và không hiệu quả trong việc lấy ý kiến, cần xác định chính xác đối tượng cần tập trung lấy ý kiến.
Cụ thể, đối với các cơ quan, tổ chức, thực hiện lấy ý kiến khi: nội dung của dự thảo liên quan đến lĩnh vực chuyên môn hoặc lĩnh vực quản lý của cơ quan, tổ chức đó hoặc việc thi hành văn bản thuộc thẩm quyền của cơ quan, tổ chức đó. Đối với cá nhân, thực hiện lấy ý kiến khi: các cá nhân đó thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản hoặc nội dung dự thảo liên quan đến việc thực thi các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân.
Cùng với việc xác định đối tượng lấy ý kiến, cơ quan chủ trì soạn thảo cần xác định vấn đề cần lấy ý kiến phù hợp với mối quan tâm, năng lực và điều kiện tham gia của từng đối tượng. Theo đó, cần xác định nhóm vấn đề hoặc những vấn đề cần xin ý kiến đối với từng nhóm đối tượng; nêu chi tiết các ý kiến, phương án khác nhau với những lập luận cho từng phương án để đối tượng được lấy ý kiến dễ dàng đóng góp ý kiến. Đối với đồng bào dân tộc thiểu số, vùng sâu vùng xa, cơ quan chủ trì soạn thảo không thể chỉ lấy ý kiến qua Cổng thông tin điện tử mà phải lấy ý kiến tận khu dân cư, cộng đồng để người dân tiếp cận với dự thảo văn bản.
- Về việc thu hút sự tham gia của cơ quan, tổ chức, các chuyên gia, nhà khoa học, một số giải pháp có thể được cân nhắc áp dụng như:
(i) Công khai kế hoạch soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ hoặc Cổng thông tin của các bộ, cơ quan ngang bộ, ở địa phương có thể nghiên cứu để đăng chung trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh hoặc Trang thông tin của Sở Tư pháp.
(ii) Đa dạng hóa cơ chế trao đổi thông tin giữa các thành viên Ban soạn thảo, Tổ Biên tập như tổ chức họp định kỳ hoặc gửi lấy ý kiến bằng văn bản của các thành viên; đa dạng hoá thành phần Ban soạn thảo, Tổ biên tập bảo đảm tính đại diện của các cơ quan, tổ chức có liên quan và các chuyên gia, nhà khoa học độc lập, có kinh nghiệm nhằm đảm bảo tính khách quan trong xây dựng pháp luật.
(iii) Mở rộng phạm vi, hình thức tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học thông qua việc: (i) đề nghị cơ quan, tổ chức khoa học cử chuyên gia, nhà khoa học tham gia vào quy trình xây dựng văn bản; (ii) mời chuyên gia, nhà khoa học tham gia Ban soạn thảo, Tổ biên tập, nhóm soạn thảo với tư cách cá nhân; (iii) mời chuyên gia, nhà khoa học tham gia hội thảo, tọa đàm với tư cách người phản biện, góp ý.
- Về việc thực hiện trách nhiệm phản hồi, giải trình ý kiến
Việc phản hồi kết quả giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý phải nêu rõ số lượng, nội dung ý kiến góp ý, đối với những nội dung không tiếp thu cần nêu rõ lý do ngay tại Bản tổng hợp ý kiến. Đồng thời, cũng ngay tại địa chỉ đăng tải lấy ý kiến, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tạo diễn đàn trao đổi công khai để mọi cá nhân, tổ chức dễ dàng tham gia đóng góp ý, thảo luận.
Để làm được điều này, chuyên mục lấy ý kiến cần được thiết kế thân thiện với người sử dụng, các nội dung, đề mục phải đơn giản, rõ ràng, đầy đủ theo quy định của Luật và phải được đặt ở những vị trí thuận lợi để người sử dụng thao tác dễ dàng (đặc biệt là thao tác nhập và gửi ý kiến góp ý).
Cuối cùng là cần tiếp tục tăng cường trách nhiệm của cơ quan thẩm định, thẩm tra trong việc giám sát hoạt động tổ chức lấy ý kiến và việc giải trình ý kiến thông qua việc phát biểu ý kiến thẩm định, thẩm tra. Các cơ quan này sẽ xem xét, đánh giá việc tổ chức lấy ý kiến, tổng hợp, giải trình ý kiến và vấn đề này phải được nêu rõ trong báo cáo thẩm định, thẩm tra.

Trần Việt Đức, Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật