1. Bối cảnh chung
Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế được ban hành đã tạo bước đột phá trong công tác pháp chế, nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò của công tác pháp chế; tạo ra hành lang pháp lý cơ bản cho việc tiếp tục xây dựng, củng cố, kiện toàn tổ chức pháp chế và nâng cao năng lực cho đội ngũ những người làm công tác pháp chế ở địa phương. Qua hơn 10 năm thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP, công tác củng cố, kiện toàn tổ chức pháp chế bộ, ngành, địa phương được các cấp lãnh đạo ngày càng quan tâm hơn. Vụ Pháp chế được tách ra hoạt động độc lập; tổ chức pháp chế các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các tỉnh, thành phố được thành lập và từng bước được kiện toàn, góp phần đưa công tác pháp chế nói chung dần đi vào nề nếp và có hiệu quả. Bước đột phá sau hơn 10 năm thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP là việc hình thành mạng lưới tổ chức pháp chế và người làm công tác pháp chế ở các địa phương với chất lượng ngày càng được nâng cao. Đây chính là lực lượng quan trọng trong việc chủ trì hoặc phối hợp với các đơn vị có liên quan, tham mưu giúp Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh thực hiện 09 nhóm nhiệm vụ lớn, 23 nhiệm vụ cụ thể được quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP. Qua đó, đảm bảo nguyên tắc pháp quyền trong công tác tham mưu của Sở, ngành cho UBND cấp tỉnh, giải quyết công vụ đối với người dân, doanh nghiệp, góp phần giảm thiểu khiếu nại, tố cáo, giảm thiểu việc ban hành các VBQPPL có nội dung xa rời thực tiễn, không đảm bảo tính thống nhất, khả thi của hệ thống pháp luật; tổ chức các hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật, góp phần nâng cao ý thức tuân thủ pháp luật của nhân dân, tổ chức... Vai trò đầu mối chủ trì, tập hợp lực lượng pháp chế giữa các Vụ Pháp chế, Sở Tư pháp với các Sở, ngành thuộc UBND tỉnh thông qua việc phối hợp triển khai các nhiệm vụ pháp chế thời gian qua đã được quan tâm thực hiện, bước đầu cho thấy sự đồng bộ, thống nhất trong quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác pháp chế vẫn còn nhiều hạn chế, yếu kém như việc kiện toàn tổ chức pháp chế ở địa phương còn chậm, chưa có sự phối hợp chặt chẽ trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao, sự quan tâm chỉ đạo, lãnh đạo công tác pháp chế còn mờ nhạt... Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, yếu kém nêu trên, song nguyên nhân chủ yếu là do số lượng, khối lượng nhiệm vụ trên các mặt công tác pháp chế ngày càng nhiều trên các lĩnh vực, trong khi đó nguồn lực về bộ máy, cán bộ, kinh phí để triển khai còn hạn chế, đặc biệt là biên chế cho các tổ chức pháp chế; chính sách thu hút đội ngũ người làm công tác pháp chế chậm được ban hành; tính chủ động trong việc triển khai các mặt công tác pháp chế ở một số tổ chức pháp chế từ Trung ương đến địa phương còn chưa cao; vẫn còn một số lãnh đạo Bộ, cơ quan, địa phương chưa coi trọng vị trí, vai trò công tác pháp chế trong chỉ đạo, điều hành kinh tế - xã hội dẫn đến việc bố trí chưa đủ nguồn lực để triển khai thực hiện...
2. Một số vướng mắc, bất cập trong việc thực hiện các quy định của Nghị định số 55/2011/NĐ-CP
Bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP còn có một số vấn đề khó khăn, bất cập làm ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của công tác pháp chế trong thời gian qua, cụ thể là:
Thứ nhất, về nhiệm vụ của tổ chức pháp chế: Từ khi Nghị định số 55/2011/NĐ-CP được ban hành cho đến nay, hệ thống pháp luật nước ta có nhiều thay đổi, nhiều Luật, Pháp lệnh, Nghị định mới được ban hành có giao một số nhiệm vụ mới cho tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, địa phương.
Thứ hai, về nhiệm vụ của tổ chức pháp chế trong các đơn vị sự nghiệp công lập: Trong những năm qua, tổ chức pháp chế tại một số đơn vị sự nghiệp công lập được hình thành và phát triển như cơ sở giáo dục đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp, giáo dục quốc phòng, cơ sở đào tạo nghề, viện nghiên cứu, bệnh viện. Tuy nhiên, Nghị định số 55/2011/NĐ-CP quy định tổ chức pháp chế ở đơn vị sự nghiệp công lập mang tính nguyên tắc, chưa quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức này. Vì vậy, việc triển khai nhiệm vụ pháp chế tại các đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay còn có nhiều lúng túng nhất định.
Thứ ba, về tiêu chuẩn người làm công tác pháp chế và người đứng đầu tổ chức pháp chế: Theo quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP thì người làm công tác pháp chế phải có trình độ cử nhân luật trở lên; người đứng đầu tổ chức pháp chế phải có trình độ cử nhân luật trở lên và có ít nhất 05 năm trực tiếp làm công tác pháp luật (điểm a và điểm b khoản 1 Điều 12). Thực tế cho thấy, tiêu chuẩn nêu trên là khó thực hiện và không phù hợp với điều kiện thực tế ở nước ta hiện nay, nhất là ở các địa phương. Tại một số Bộ, ngành và một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, những cơ quan có tính chất chuyên ngành như y tế, tài chính, công thương, giao thông vận tải…, thì việc sử dụng người làm công tác pháp chế có trình độ cử nhân luật thuần túy có nhiều bất cập và không hoàn toàn phù hợp với yêu cầu công việc trong từng lĩnh vực cụ thể. Tại một số cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, các đơn vị sự nghiệp công lập và các doanh nghiệp nhà nước, việc tuyển dụng người đứng đầu tổ chức pháp chế gặp nhiều vướng mắc vì chưa đáp ứng được tiêu chuẩn nêu trên.
Thứ tư, về trách nhiệm của UBND cấp tỉnh trong công tác pháp chế: Nghị định số 55/2011/NĐ-CP đã quy định trách nhiệm UBND cấp tỉnh trong việc thực hiện công tác pháp chế ở địa phương. Tuy nhiên, việc củng cố và kiện toàn tổ chức pháp chế tại các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh vẫn còn nhiều hạn chế trong thời gian vừa qua. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng này, trong đó nguyên nhân chủ yếu là xuất phát từ nhận thức của lãnh đạo của một số địa phương về vị trí, vai trò và tầm quan trọng của công tác pháp chế trong việc quản lý nhà nước ở địa phương còn chưa cao; công tác này chưa được chú trọng, thiếu sự lãnh đạo, chỉ đạo thống nhất, quyết liệt từ phía người đứng đầu.
Thứ năm, về trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương, các doanh nghiệp nhà nước trong việc kiện toàn tổ chức pháp chế; về thời hạn hoàn thành tiêu chuẩn của người làm công tác pháp chế: Theo quy định tại Điều 17 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP về điều khoản chuyển tiếp, thì (1) trong thời hạn 12 tháng kể từ ngày 25/8/2011 (ngày Nghị định có hiệu lực), các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh và các doanh nghiệp nhà nước hoàn thành việc kiện toàn tổ chức pháp chế thuộc phạm vi quản lý của mình; (2) trong thời hạn 5 năm kể từ ngày 25/8/2011, người làm công tác pháp chế phải có bằng cử nhân luật. Tuy nhiên, thực tế triển khai việc kiện toàn tổ chức pháp chế trong thời gian qua tại các Bộ, ngành, địa phương là rất khó khăn. Trong bối cảnh hiện hiện nay, Chính phủ đang thực hiện chủ trương tinh giản biên chế và thu gọn đầu mối tổ chức thì việc thực hiện nhiệm vụ nêu trên sẽ càng khó khăn hơn. Về tiêu chuẩn người làm công tác pháp chế, như đã trình bày ở trên, việc quy định người làm công tác pháp chế phải có bằng cử nhân luật là cứng nhắc và không thật sự phù hợp với yêu cầu của công tác pháp chế hiện nay.
3. Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về công tác pháp chế
Để công tác pháp chế được triển khai một cách thuận lợi, hiệu quả, thời gian tới cần phải có những giải pháp phù hợp, trong đó có việc nghiên cứu, hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật quy định về công tác pháp chế, cụ thể là các quy định liên quan đến:
- Về các nhiệm vụ của tổ chức pháp chế: Để đảm bảo tính thống nhất, đầy đủ của các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức pháp chế, đồng thời, để tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức pháp chế trong quá trình triển khai thực hiện, các nhiệm vụ mới cần được bổ sung cho đầy đủ, phù hợp trong Nghị định số 55/2011/NĐ-CP.
- Về nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị sự nghiệp công lập, để công tác pháp chế ở các đơn vị sự nghiệp công lập được thực hiện một cách bài bản, thống nhất và hiệu quả thì việc bổ sung các quy định về tổ chức bộ máy và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức này là cần thiết.
- Về tiêu chuẩn người làm công tác pháp chế: Để khắc phục hạn chế trong thời gian qua, cần quy định theo hướng việc tuyển chọn người đứng đầu tổ chức pháp chế phải đáp ứng số năm trực tiếp làm công tác pháp luật theo hướng cộng dồn tổng thời gian trực tiếp làm công tác pháp luật cho đến thời điểm được bổ nhiệm.
Đối với tiêu chuẩn của người làm công tác pháp chế cần quy định theo hướng linh hoạt (có thể là sau 05 năm được tuyển dụng hoặc bố trí, điều chuyển thì người làm công tác pháp chế phải có trình độ cử nhân luật).
- Về trách nhiệm của UBND cấp tỉnh, để nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác pháp chế ở các địa phương, cần quy định cụ thể hơn về trách nhiệm của UBND cấp tỉnh trong việc sắp xếp, bố trí biên chế công chức pháp chế cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được giao./.                                            

 Ngô Huyền, Vụ Các vấn đề chung về XDPL