Hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội nói chung, giám sát văn bản quy phạm pháp luật nói riêng có vai trò rất quan trọng trong việc xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật. Giám sát ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tăng cường hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật. Theo quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020), giám sát văn bản là hoạt động được thực hiện bởi Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, Ban của Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân nhằm phát hiện những nội dung trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản; đồng thời xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý cơ quan, tổ chức, cá nhân đã ban hành văn bản trái pháp luật.
Theo quy định tại khoản 3 Điều 6 Nghị quyết số 560/NQ-UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Hướng dẫn việc tổ chức thực hiện hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội thì hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật còn nhằm mục đích phát hiện việc chậm, nợ ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, để kịp thời đôn đốc, yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền được giao ban hành văn bản quy định chi tiết thực hiện nghiêm chỉnh trách nhiệm của mình.
Với vai trò là chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật - đối tượng chịu sự giám sát, trong thời gian qua, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã triển khai thực hiện nhiều giải pháp quyết liệt, đồng bộ nhằm tiếp tục nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ban hành theo thẩm quyền, qua đó khắc phục nhiều hạn chế, bất cập trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quán triệt và tổ chức thực hiện nghiêm túc các kiến nghị, kết luận của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
I. Một số kết quả đạt được
1. Kết quả ban hành văn bản
1.1. Bảo đảm ban hành kịp thời, đầy đủ số lượng văn bản quy định chi tiết các nội dung được giao trong luật, pháp lệnh, nghị quyết
Trong quá trình soạn thảo các luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ đều chỉ đạo xây dựng các văn bản quy định chi tiết để trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết nhằm kịp thời ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết. Sau khi kết thúc các kỳ họp của Quốc hội, Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ rà soát lại các nội dung giao quy định chi tiết tại dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết để trình Thủ tướng Chính phủ ban hành danh mục và phân công cơ quan soạn thảo văn bản quy định chi tiết. Tại các quyết định đó, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo, yêu cầu các bộ, cơ quan ngang bộ chủ động rà soát, phân công chủ trì và xác định rõ trách nhiệm của từng đơn vị, cá nhân trong soạn thảo, trình các dự án, dự thảo văn bản; thực hiện nghiêm các giải pháp đã được Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đề ra; không xem xét đề nghị xin lùi tiến độ trình, ban hành văn bản, bảo đảm chất lượng và khắc phục cơ bản tình trạng chậm, nợ ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành.
Các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã tập trung chỉ đạo sâu sát hơn công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh và xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết. Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ đẩy mạnh việc theo dõi, đôn đốc thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết bằng nhiều hình thức khác nhau như: Theo dõi, đôn đốc thường xuyên hàng tháng
([1]), tổ chức các cuộc họp, buổi làm việc trực tiếp với các bộ, cơ quan ngang bộ nhằm đôn đốc việc triển khai thực hiện các nhiệm vụ xây dựng thể chế nói dung và ban hành văn bản quy định chi tiết nói riêng, kịp thời đề xuất các biện pháp xử lý khó khăn, vướng mắc trong xây dựng pháp luật.
Nhằm khắc phục tình trạng chậm, nợ văn bản quy định chi tiết, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã có nhiều chỉ đạo quyết liệt như: quán triệt nâng cao nhận thức về tầm quan trọng của công tác thể chế; chỉ đạo, nhắc nhở tăng cường trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tại các phiên họp thường kỳ; tổ chức nhiều phiên họp chuyên đề về xây dựng pháp luật, dành nhiều thời gian trong các phiên họp thường kỳ để thảo luận về ban hành văn bản quy định chi tiết. Đồng thời, Thủ tướng Chính phủ đã giao Bộ trưởng Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm theo dõi, đôn đốc công tác xây dựng thể chế, pháp luật ở các bộ, cơ quan ngang bộ; chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ hằng tháng có báo cáo gửi Chính phủ tại phiên họp thường kỳ về tiến độ, chất lượng chuẩn bị các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, nhất là các dự án thuộc Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; thống kê các dự án, dự thảo chậm tiến độ, không thực hiện đầy đủ quy trình, thủ tục, chất lượng kém và đề xuất biện pháp xử lý. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ để xảy ra tình trạng nói trên phải kiểm điểm trách nhiệm trước Chính phủ.
1.2. Bảo đảm tiến độ và chất lượng văn bản quy phạm pháp luật
Để bảo đảm tiến độ và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản đã thực hiện tốt một số giải pháp sau:
- Thực hiện nghiêm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Chú trọng việc tổng kết thi hành pháp luật, xây dựng nội dung và đánh giá tác động của chính sách để đề xuất việc hoàn thiện pháp luật. Đề xuất xây dựng, hoàn thiện pháp luật phải đặt trong tổng thể của cả hệ thống pháp luật, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, dễ tiếp cận, với chi phí tuân thủ thấp, phù hợp với thông lệ quốc tế và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.
- Đẩy mạnh và đổi mới các phương pháp, hình thức phản biện, lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức; chú trọng việc lấy ý kiến các chuyên gia, nhà khoa học, nhất là ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Nghiêm túc tiếp thu, giải trình đầy đủ, thực chất các ý kiến góp ý để bảo đảm tính khả thi.
- Tập trung nguồn lực bảo đảm tiến độ, nâng cao hơn nữa chất lượng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền; không tổ chức thẩm định những hồ sơ dự án, dự thảo chưa đủ điều kiện, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; theo dõi sát việc tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định; có ý kiến với Chính phủ về kết quả tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định của cơ quan chủ trì soạn thảo.
- Tham mưu, trình Thủ tướng Chính phủ và tổ chức thực hiện các kế hoạch rà soát văn bản quy phạm pháp luật theo các chuyên đề, lĩnh vực, bảo đảm tính bao quát, toàn diện; tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản theo thẩm quyền, đặc biệt là việc xử lý các văn bản trái pháp luật.
2. Kết quả thực hiện các kiến nghị giám sát văn bản
2.1. Thực hiện trách nhiệm và bảo đảm những điều kiện cần thiết để phục vụ hoạt động giám sát của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội
Để phục vụ hoạt động giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo các bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện tốt các trách nhiệm:
- Thực hiện đầy đủ kế hoạch, nội dung, yêu cầu giám sát;
- Cung cấp thông tin liên quan đến quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; báo cáo trung thực, khách quan, đầy đủ, kịp thời theo yêu cầu của cơ quan giám sát;
- Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã thực hiện đầy đủ việc gửi văn bản quy phạm pháp luật mà mình đã ban hành đến Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội có liên quan chậm nhất là 03 ngày kể từ ngày ký văn bản.
- Lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ đã trực tiếp báo cáo, trình bày những vấn đề Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội yêu cầu khi thực hiện giám sát;
2.2. Thực hiện đầy đủ, nghiêm túc các kiến nghị giám sát văn bản quy phạm pháp luật
Về phía Chỉnh phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, sau khi nhận được kiến nghị giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội có trách nhiệm thực hiện việc rà soát các kiến nghị và nghiên cứu, triển khai thực hiện các kiến nghị đó. Cụ thể:
(1) Trường hợp văn bản quy định chi tiết chưa được ban hành: các cơ quan, người có thẩm quyền được giao chủ trì soạn thảo văn bản phải xem xét nghiên cứu khẩn trương ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành văn bản để bảo đảm luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội được tổ chức thi hành đầy đủ trên thực tế. Trong trường hợp cần thiết, tổ chức làm việc với cơ quan, tổ chức có liên quan để báo cáo những khó khăn, vướng mắc và đề xuất kiến nghị hướng giải quyết đối với các nội dung giao quy định chi tiết mà chưa ban hành văn bản quy định chi tiết.
(2) Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật: Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản hoặc được giao chủ trì soạn thảo phải tổ chức cuộc họp với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để trao đổi, cung cấp thông tin, giải trình, làm rõ các nhận định, đánh giá và đề xuất hướng giải quyết đối với nội dung của văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật. Trường hợp cần thiết, gửi văn bản xin ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan về nội dung đánh giá và hướng giải quyết đối với nội dung của văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật.
Trên cơ sở đó:
- Văn bản chưa đúng về hình thức, kỹ thuật, trình tự, thủ tục ban hành thì kiến nghị cơ quan, người đã ban hành văn bản đính chính, có biện pháp khác để xử lý theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật;
- Văn bản có vi phạm về thẩm quyền ban hành hoặc có nội dung trái pháp luật thì kiến nghị cơ quan, người đã ban hành văn bản đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thời gian qua, thực hiện quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội và chỉ đạo của Chính phủ, Bộ Tư pháp đã nghiêm túc thực hiện trách nhiệm của chủ thể chịu sự giám sát trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ được giao liên quan đến công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa, hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Trong đó, Bộ Tư pháp đã phối hợp cung cấp thông tin liên quan đến kết quả kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, nhất là kết quả kiểm tra đối với các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết các luật, nghị quyết của Quốc hội khi có yêu cầu của chủ thể giám sát (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội). Bên cạnh đó, Bộ cũng rà soát, xử lý hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý đối với các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp thực tiễn thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp; tham mưu chuyển kiến nghị, phản ánh về văn bản quy phạm pháp luật có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp thực tiễn thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, ngành khác để kịp thời rà soát, xử lý hoặc kiến nghị xử lý theo quy định.
II. Một số kiến nghị, đề xuất
Thời gian vừa qua, hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật đã được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quan tâm chỉ đạo, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đã chú trọng thực hiện. Hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực phụ trách được xác định là nhiệm vụ thường xuyên được đưa vào Chương trình công tác hằng năm. Thông qua hoạt động giám sát cho thấy phần lớn văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng tốt, bảo đảm hợp hiến, hợp pháp và tính đồng bộ, thống nhất, khả thi, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh của đất nước.
Nhìn chung, việc triển khai các hoạt động liên quan đến kiểm soát chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật giữa các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (với vai trò là chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật - đối tượng chịu sự giám sát), trong thời gian qua, đã có sự phối hợp tương đối hiệu quả. Tuy nhiên, ở một số thời điểm nhất định, việc trao đổi, kết nối thông tin còn chưa thực sự kịp thời, nhất là việc gắn kết để kế thừa, sử dụng hiệu quả kết quả giữa các hoạt động hay việc lựa chọn chuyên đề, lĩnh vực ưu tiên, trọng tâm để thực hiện đồng thời việc giám sát, kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật còn chưa bảo đảm tính liên thông. Trong khi đó, hiện nay, nguồn lực đầu tư cho công tác kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật tại các cơ quan của Chính phủ còn rất nhiều khó khăn, hạn chế nên giữa việc chủ động triển khai kiểm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật theo các chuyên đề, lĩnh vực và đồng thời thực hiện nhiều yêu cầu (nhất là các yêu cầu đột xuất, phát sinh) của các cơ quan, chủ thể giám sát tại một thời điểm với thời hạn thực hiện ngắn thì khó khả thi, ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả công việc.
Xuất phát từ thực trạng nêu trên, để góp phần đưa công tác giám sát văn bản quy phạm pháp luật có hiệu quả và thiết thực hơn nữa. Bộ Tư pháp kiến nghị:
- Việc thực hiện giám sát cần tuân thủ đúng hướng dẫn tại Nghị quyết số 560/NQ-UBTVQH15 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
- Việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật dựa trên nguyên tắc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; không làm cản trở đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát.
- Việc giám sát văn bản quy phạm pháp luật phải được tiến hành thường xuyên, giám sát theo chuyên đề khi cần thiết, bảo đảm khách quan, công khai, minh bạch, hiệu quả. Báo cáo kết quả giám sát kịp thời và đúng thời hạn; đề cao sự phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động giám sát; chú trọng công tác theo dõi, đôn đốc thực hiện kết luận, kiến nghị sau giám sát.
- Hoạt động giám sát là một trong ba chức năng cơ bản của Quốc hội, vì vậy, đổi mới hoạt động giám sát phải được đặt trong tiến trình chung của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, trong mối liên hệ cơ hữu và đồng bộ với các nội dung đổi mới khác. Trong đó, vấn đề quan trọng nhất của hoạt động giám sát chính là việc ban hành và bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh, có hiệu quả các kết luận giám sát. Do đó, cần theo dõi, đôn đốc sát sao việc thực hiện các kết luận giám sát, quan tâm những yếu tố bảo đảm thi hành kết luận giám sát của Quốc hội.
- Cần nâng cao điều kiện làm việc và tăng cường năng lực giám sát của đại biểu Quốc hội. Theo đó cần có sự đầu tư thích đáng vào việc bồi dưỡng kỹ năng giám sát, phản biện cho đại biểu Quốc hội… và coi như là một giải pháp thiết yếu để nâng cao năng lực hoạt động cho đại biểu Quốc hội, đặc biệt là khi phần lớn đại biểu Quốc hội nước ta làm việc kiêm nhiệm.
- Về kế hoạch giám sát của các Đoàn giám sát chuyên đề của Quốc hội cần bám sát những vấn đề nổi cộm, dư luận quan tâm, xác định những nội dung trọng tâm. Cần tập trung giám sát những vấn đề vĩ mô, không đi vào các vấn đề quá cụ thể, bảo đảm là “giám sát tối cao”, các cơ quan thực hiện giám sát đều là nhằm giúp Quốc hội thực hiện giám sát tối cao đối với các đối tượng chịu sự giám sát (Chính phủ, Tòa án, Viện Kiểm sát…).
- Các dự thảo Báo cáo giám sát cần có sự trao đổi kỹ với đối tượng chịu sự giám sát để đảm bảo tính chính xác trước khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định./.
